本网评论员 青辰

　　刚刚过去的全国两会上，全国人大代表、重庆索通律师事务所律师韩德云关于防止滥设滥用“电子警察”、清理不合理“电子抓拍”的建议，引起广泛关注。会后，更有媒体将此建议列入“本届两会最受关注的三个‘提案’”并再上热搜，足见舆论之重视。

　　据韩代表说，2020年全国交通罚款总额在3000亿元左右，平均每车罚款逾千元。这在汽车早已进入寻常百姓家、成为人们生活必需品的今天，令人惊异。如果把公安交管部门比作一家行业大型企业，其3000亿的年营收能力，足可傲视目前绝大部分央企。这当然关涉到交管执法的效果和执法的公平性、正当性。因此，我们有以下“三问”：

　　一问，其中有多少处罚是真正合乎法律的？

　　比如，有关统计显示，在全国交通违法行为处罚中，不按规定车道行驶和违反禁令标志指示的行为比较多。在“电子警察”密集的地区，如北京某高速路段，产生的机动车违反禁止标线指示的罚款，一个月内曾高达40790起，平均每天1359起。那么，问题在于，在类似这样的一些违章高发点，道路规划建设科不科学？交通标志线的施划和禁令的设置合不合理？有没有经过严格论证？有没有履行公开公告等法定程序？有没有根据“道路通行条件”的法律规定，及时研究改进以避免“多数人违法陷阱”？

　　比如，近年来，各地“电子眼”发展迅猛，基本占领全国主要路网和城市街巷，但目前，国家层面对于“电子警察”的审批、采购、配备、设置、标准、使用、程序、检测等尚缺乏统一的法律法规规范。一些地方以法律效力层次很低的文件为依据行事，出现了以“奇葩花样限速”为代表的滥设滥用“电子警察”现象。问题在于，这里面，是否存在部门利益驱动？是否存在以罚代管、罚款使用不公开不透明等问题？

　　比如，群众对路边停车处罚问题一直有意见。在许多城市，不管是临时停还是长时停，也不管是否妨碍了交通秩序和通行，更不管是什么原因和理由，只要你被拍到在路边非车位内停车，交管部门会一律认定为“违法停车”，并按罚款200元、记3分的最高限处罚。问题在于，这样的处罚是否符合行政处罚法和道路交通安全法关于区分违法行为事实、情节、性质以及社会危害程度的原则？这样的所谓“违法”认定是否符合法律精神？是否具有法治价值？

　　二问，其中有多少处罚与交通协管员有关？

　　如今，漫步城市道路街头，时常可见穿梭于大街小巷“专司”给违停车辆拍照并粘贴“违法告知单”的交通协管员。他们脚踏统配单车、手持警用摄像器材，每日在街头奔波、忙碌，既有效弥补了警力的不足，也使得“电子警察”的处罚数量和能力大为提升。

　　然而，有关这些交通协管员是否具有执法权的问题，一直广受争议。尽管交管部门声称，协管员的行为并非执法，只是协助民警收集车辆违法证据，但实际情况是，他们大多为独立或两人一组上街对违章车辆进行拍照取证贴单，多数时候并没有民警现场带领指挥。问题在于，用警用电子设备对违停车辆拍照并作为处罚依据，本质上难道不是一种本该由民警实施的执法调查取证行为么？而对违法行为进行告知，则是行政处罚程序的必备要件，又岂能人为割裂开来？

　　实际上，根据行政处罚法规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施且执法人员不得少于两人。执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。公安部制定的道路交通安全违法行为处理程序规定在第十二条也明示，对违法停放的机动车“粘贴违法停车告知单，并采取拍照或者录像方式固定相关证据”的执法主体只有一个：交通警察。

　　与“电子警察”的上述情况相似，目前我国也没有统一的规范管理交通协管员的法律法规。一些地方为便于开展工作，制定了道路交通协管员管理办法，赋予协管员上路抓拍贴单的权力，但多为部门内部规定，并不对外公开。问题在于，根据法治原则和法律规定，不能公开的内部文件，又怎能作为公开执法和进行行政处罚的依据？

　　三问，交通处罚是目的还是手段？

　　“电子警察”的设置、运行包括其大数据的分析应用，都应该有利于保障公共交通有序畅通，有利于维护人民群众通行权益，有利于提升人民群众交通生活的获得感幸福感安全感，而不是相反。这是一个良法善治社会的基本共识。

　　问题在于，“电子警察”的大量使用，除了使交通执法处罚能力显著提升外，对于实现道路交通法的若干重要立法宗旨而言，其价值该如何评估？

　　比如，道路交通安全法在总则中，有“提高通行效率”、“遵循依法管理、方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通”的明确要求。那么，遍布城市街巷的“电子警察”及其背后巨大的“科技强警”投入，治理交通拥堵的实际效果如何？一个显而易见的事实是，各大中城市的拥堵已成顽症痼疾且愈演愈烈。

　　比如，现实生活中，群众对“电子警察”的一个切身感受是：一方面，对于广大尊法守法司机的一丁点违章行为都“零容忍”——“一不留神就被拍被罚”；另一方面，对于社会反映强烈的一些突出问题，比如渣土车、大货车、非机动车和电动车等肆意逆行、闯红灯以及交通肇事逃逸等严重违法行为，其治理能力和效果却亟待提高。

　　比如，韩代表认为，“‘电子警察’在很多路段的设置和使用，不仅未能有效保障行路安全，反而给正常交通秩序带来安全隐患（比如使用超强闪光装置等），更成为交管部门基于私利扩张的‘罚款陷阱’。”“本来这是一个提高执法效率，保证执法公正性的措施，现在却变成一个有部门利益驱动、让民众深感不适的手段。”他还提出，一些地方“电子警察”滥设滥用的背后，还有合作公司的助推。

　　执法导向是否存在偏颇？大面积“非接触式处罚”的社会效果究竟如何？真正客观反映人民群众切身感受的调查数据有没有？

　　我们已经进入新发展阶段，发展环境已经与当年制定道路交通安全法的时候有了很大不同。交通立法执法工作是不是都应以新发展理念为指引与时俱进？

　　当前，根据中央部署，一场针对政法队伍的大规模教育整顿活动正在全国范围内展开。上述“三问”对于有关部门而言，是一道难度不小的考题。而其解题思路必然是：坚持以人民为中心，从群众最期盼的事情做起，从群众最不满意的地方改起。