核心提示

新环保法赋予了环保部门“按日计罚”等4个新的执法手段，并和相应的配套办法提供执法依据。受环保部委托，中国人民大学法学院形成课题组开展配套办法实施情况评估的学术性研究，并于4月18日发布报告。

“按日计罚”“限产停产”“查封扣押”和“移送拘留”被称为新环保法长出的4颗“牙齿”，环保部也专门出台了相应的4个配套办法。

这些配套办法用得怎么样？环保部环境监察局委托中国人民大学法学院独立开展学术性研究，并提供了全国32个地区2016年度的环境违法案件数据。中国人民大学法学院成立课题组，形成《新〈环境保护法〉四个配套办法实施与适用评估报告(2016)》(以下简称《报告》)并于4月18日发布。

“评估显示，4个配套办法已在全国范围内普遍实施，并且取得了初步成效。”课题组负责人、中国人民大学法学院教授竺效说。他同时表示，“有案必执法、执法必公开、执法不反弹”仍是环境执法中需要探索实现的目标。

关注1：

按日计罚使用率仅4.48%

“4颗‘牙齿’咬住了谁？有没有咬到该咬的人？”在当天的发布会上，全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅教授发问。

吕忠梅曾参与新环保法的修订。她关注到，按日计罚这颗“牙齿”还不够锋利。

根据《报告》显示，2016年1月至12月，全国实施4个配套办法以及移送涉嫌环境污染犯罪的案件总数为21738件。其中，按日连续处罚案件共974件，占比4.48%，在4项措施中最低。

新环保法出台后，按日计罚曾经呼声最高。“按日计罚的本意是提高违法成本，从已有的处罚案例来看，处罚金额最高达到了9000多万元，惩罚力度有了很大提高。”吕忠梅说，“但是，它在适用上还存在一些问题。”

吕忠梅进一步解释，按日计罚的前提条件是企业已经严重违法、被查后拒不整改或整改期满仍未达标。不过，环保部门不可能一直盯着企业，这个过程中就往往出现企业和环保部门“躲猫猫”——环保部门来查了，企业改了，按日计罚就启动不了；环保部门走了，企业继续任性开工。

“目前的举证责任在环保部门，行政成本很高。因此，我们建议在新的立法中，由企业自证清白。”吕忠梅说。

关注2：

咬得越狠，企业越怕

罚一次以后，能不能让企业说出“不敢了”？

此次课题组提出了“违法反弹率”的概念，来直接反映某一地区内排污企业守法情况和环境行政执法效果。“它指的是某一地区违法企业被处以按日连续计罚、查封扣押、限产停产、行政拘留的某一种或者几种处罚之后，再次被处以行政处罚或者被采取行政强制措施的比例。”竺效介绍。

通过数据统计，课题组发现，2016年全国范围内违法企业反弹率较低，为2.86%。其中，被按日连续处罚的企业违法行为反弹率为9.81%，被限产停产、查封扣押和移送行政拘留的比例分别为3.5%、1.64%和1.49%。可以看出，对违法企业采取的强制手段越硬，其威慑效果越好。

此外，课题组结合2016年环境空气质量分析各地环境执法情况发现，环保部统计的2016年pm2.5浓度同比上升幅度较大的9个城市，其适用4个配套办法的案件数量相对较少。“我们认为，执法力度越大的地区，空气改善状况越好。”竺效说。

关注3：

“组合拳”打起来更疼

一颗“牙齿”咬不动，多颗一起咬管用吗？

“评估发现，环境执法较好地运用了‘组合拳’。”竺效说。他提到的“组合拳”，指的就是多颗“牙齿”一起咬。即对同一环境违法者的同一环境违法行为采取两项或两项以上的行政处罚，对于依法应当移送行政拘留或涉嫌环境犯罪的，环保机关与公安机关执法互动，共同打击环境违法行为。

根据课题组统计，2016年环保机关共对1255家企业或个人打出环保“组合拳”，较2015年的704家而言，绝对数量有大幅增加。其中，被采取两种组合措施的企业或个人占比达91%。

竺效特别强调，采取两种措施的“组合拳”中，有46.9%的案件采取了移送行政拘留措施。与公安机关协调合作的移送行政拘留措施或涉嫌犯罪移送公安机关的“组合拳”占采取两种措施的“组合拳”总数的74.1%。“可见，环境执法需跨部门联动，环保部门需借力。”竺效说。

借力还需东风。竺效指出，实践中，环保部门和公安机关在衔接上还有断裂的情况，不仅需要立法填补空白，也需要部门间加强协商，建立联动会商机制。

“比如，《查封扣押办法》规定的撕毁封条后的处理办法无法与《治安管理处罚法》一一对应，这就使不按要求移送、不处罚等行为有了空间。”竺效解释，“再比如，一些公安机关认为必须先有行政强制措施才能拘留，这是一种误解。如果立法不明晰，则可能出现同案不同罚的情况。”