8月23日下午，深圳沙河街道城管队员李文奇在沙河街、沙河东路、新塘街一带巡逻。这里虽为城中村，道路狭窄，小商店居多，但途经五六条街道，却没有发现商店有“超门线”经营的情况，也没有发现流动商贩乱摆摊、“小推车”现象。

“2014年7月引入‘驻队律师’之前，这一片区的情况并不是这样的。”李文奇告诉记者，“过去出来执法，车辆根本无法通行，路上全是各种小摊、‘小推车’。道路两旁的正规商家，基本都‘超门线’经营，这家商店将货物摆到台阶上，隔壁家也向前移一点，最后都要摆到路中央了。”

沙河街道街景的改变，是在2014年7月沙河街道执法队引入“驻队律师”之后……

困境

执法陷入“以暴制暴”死循环

位于深圳市南山区华侨城片区的沙河街道，是深圳城市“二元结构”特征最为突出的街区。27平方公里的辖区内，既有华侨城纯水岸、博托菲诺等高档小区，也有世界之窗、欢乐谷等知名旅游景点，原深圳经济特区内最大的一个城中村——白石洲也位于该片区，居住在此的外来人口总数超过11万人。

“两年前，你想走完这条500米的街，没有个把小时是过不去的。”深圳市南山区沙河街道党工委委员、执法队队长唐恩明说，“那时候，道路两旁不少商家都把台阶、家门口的路面出租给流动商贩摆摊，收取租金。”

“一个妇女躺在你车底下，一闹就是三四个小时，这种情况三五天就重演一次。”李文奇回想起以前的执法经历，摇了摇头，“以前外出执法前，总要做好心理准备，不知道今天又会遇上什么冲突。”

据了解，按照法律规定，对违法行为人，执法队可以开具行政处罚决定书，然而，这份决定书在一些违法行为人眼里就如同一张废纸。

“执法员开了单，违法行为人当面就扔掉，或者是直接撕掉，丝毫没有威慑力。开单没用，很多执法员就采取简单管用的方式——没收、扣押物品。于是，执法方式简单粗暴，城管执法陷入‘以暴制暴’的恶性循环。”唐恩明说道。

“执法文书并没有威慑力，执行难度大，到最后都会不了了之，所以我们不是很愿意开单，觉得行政处罚决定书跟废纸一样，很多时候都没有扣押物品有效。”李文奇感慨道。

试点

律师随行，执法普法并进

执法困境之下，唐恩明萌生了把律师引入执法队的想法。

实际上，对执法队员来说，执法过程中的调查、固定证据、处罚，是一个很繁琐的过程，需要具备一定的专业法律知识。“最初引入律师，只是想提高执法队员的执法水平，把执法队的案件执行率提高一些。”唐恩明坦言。

唐恩明介绍，律师驻队是指执法队通过购买服务的方式，与律师事务所签订协议，由律师事务所派出专业律师常驻执法队，为执法队提供法律服务，包括开展普法教育，监督和规范执法，推进和落实处罚，协调部门间对执法的配合等。

经过一个多月的准备工作，2014年7月，王跃琼被派驻到沙河街道执法队，成为最早一位入驻执法队的律师。

违法行为人把行政处罚决定书当作废纸一张，却很怕律师函、催告函。

2014年4月18日，美宜多生活超市因“超门线”经营被执法队依法处以1.6万元罚款，这是当时深圳最大的一宗“超门线”经营处罚案件。然而，收到处罚通知书的超市老板却迟迟不履行。

在引入驻队律师后，7月17日，律师向该超市发出律师函。“收到律师函，超市老板很紧张，觉得自己惹上官司了，还在村子到处打听询问该如何是好。压力之下，6天后，老板主动到执法队接受处理并缴纳了全部罚款。”王跃琼说。

唐恩明认为，律师具有第三方的中立性、法律专业的权威性、维护法治的震慑性这些身份优势，比起执法员，群众更愿意相信律师。

刘晶也是沙河街道执法队的一名驻队律师，在她看来，很多违法行为人因为不懂法才会违法。今年7月，有一对20多岁的夫妻，在工地摆摊卖早餐，执法员巡逻时发现后，并没有扣押物品，只是让他们以后不要摆摊。

夫妻俩找到了刘晶。他们认为，在工地摆摊是得到工地允许的，城管不应该限制。刘晶在交谈中得知，这位男青年之前是工地工人，因干活时受伤了，不能从事过重的体力劳动。工地考虑到他们的生活问题，也为了方便工人生活，就允许夫妻俩在工地摆摊卖早餐。

得知工地没有食堂后，刘晶建议这对夫妻回去跟工地申请经营工地食堂。这样既不用摆摊，也能保证食物卫生安全。“他们后来经营了工地食堂，现在碰面了，两人还会对我们表示感谢。”刘晶说。

推广

提升执法水平是目的

在引入驻队律师后，沙河执法队的案件数量和执行率都大幅上升。据统计，律师驻队一年，案件总量476宗，是2013年的3.4倍；案件执行率97%，比2013年提高了54%；暴力抗法事件仅2宗，且是较为轻微的。

深圳市城管监察支队支队长冯增军看到这个变化，觉得“其他执法队也能试试”。2015年9月25日，深圳市城管局与市司法局联合发文，在全市城管系统推广沙河街道的“律师驻队”模式。“截至目前，全市66支综合执法队，已聘请律师驻队的执法队有57支，律师数量达100人，覆盖率达89%。”冯增军介绍。

无论是律师，还是城管执法队，都一致认为提升执法水平才是最终目的。“律师除了辅助办案，还以专业素养影响执法队员，促进规范执法、文明执法。”冯增军说道。

驻队律师每周要有一次以上的随队执法，至今，律师已随队执法146次。每一次随队执法回到办公室，王跃琼都会在《沙河街道执法队驻队律师随队执法登记表》上记录执法员在执法过程中存在的问题。例如，执法过程中没有表明身份、劝导过程语气生硬、文书制作不够规范等。

“我感觉执法好像回到了一种正常状态，不必每天出门时担心要和群众起冲突了。”李文奇说，“现在违法行为人比较怕执法员开单，所以也不怎么需要用到强制扣押等手段。对我们执法过程中不规范的地方，律师会指出来，强调文明执法。”

“在驻队律师的辅助下，执法员能逐渐提升自身的执法水平，减少冲突，回归正常的执法工作，而律师则只是针对大型事件提供专业的法律意见，我觉得这才是以后的驻队律师模式该有的状态。”王跃琼说。