被称为“史上最严”的新环保法实施已近一年半，其钢牙利齿打磨几何？5月23日，由中国政法大学、中国人民大学、山东大学等6所高校的环境法学专家组成课题组，对新环保法实施情况独立开展第三方评估，并发布《新环保法实施情况评估报告》。

在当天的发布会上，第十二届全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅说，“新环保法实施一年是合格的。但我们不要高估它的成绩，因为这个法律实施只有一年的时间，在一年内想把制度的实施目的都达到，这是不现实的。”

环评制度对“未批先建”亮剑

此次课题组的牵头人、中国政法大学教授王灿发认为，新环保法的宣传力度和广度“超过了过去任何一部环境保护法律法规”。由于一开始就被称为“史上最严”环保法，所以各界对其接受程度、其执行力度，和对违法者的威慑力度，都史无前例。

报告提到，重点环境管理制度实施情况方面成效明显，有力促进了环境污染治理和经济发展转型。其中，环境影响评价制度的实施加大了惩罚力度，在一定程度上遏制了“未批先建”的违法行为。

据了解，此前“未批先建”现象比较普遍，重要原因之一就是允许“未批先建”者补办环评手续，且没有罚款处罚。新法规定的环评制度取消了补办环评手续，有违法就有罚款处罚，甚至还要承担恢复原状的责任。

“环保部门在环评审批方面严格把关，对报批的建设项目敢于说不。”王灿发介绍，国家层面不予环评审批项目占总数的13.2%，涉及总投资170多亿元，各省对32%的未批先建的违法项目不予补办手续，“这是过去难以见到的比例”。

报告同时也指出，新法实施对总量控制与排污许可证制度的执行未带来明显变化。苏州大学王健法学院副教授冯嘉解释：“新环保法实施之前，总量控制与排污许可证制度已经具备相应的法律依据，而在操作细则方面始终存在欠缺，缺少一部《排污许可证管理条例》；而环保法作为环境保护基本法，又不可能对实施中的具体问题作出过多规定，从而导致了实施中的困难。”

五颗“牙齿”渐显锋利

新环保法新增了诸多环境管理措施，包括“查封、扣押”、“限产、停产”、“按日计罚”、“环评区域限批”和“环境行政拘留”等，这些措施被称为新环保法的钢牙利齿，也是新法实施一年多来最大的亮点。

五颗“牙齿”都得到了不同程度地使用，而且随着执法机关对新法理解和掌握越来越成熟，环境执法越来越严格，每项措施使用的次数都有逐月上升的趋势。

中国人民大学法学院教授竺效表示，这种情况的出现并非是违法者越来越多，而主要是环保部门和有关执法、司法机构越来越严格执法的结果。

其中，查封扣押案件占比最多，达到36%。据环保部公开的信息统计，仅在2015年，全国范围内适用查封、扣押措施的案件总数，就达到4191件，平均每天有11家企业被查封、扣押，这些有效改变了长期以来环保执法有令不行的顽疾。

在新环保法实施前，全国的环境行政处罚，基本上实行“一事不再罚款”原则，结果导致一些违法排污者，宁可被一次性罚款也不停止排污的现象。但新环保法实施“按日计罚”后明确规定：“违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚”，这就有效改变了以往的守法成本高、执法成本高，但违法成本相对较低的“两高一低”现象。

据统计，2015年，全国范围内实施按日连续处罚案件总共715件，罚款数额高达5.69亿元。经过抽样调查，实施按日计罚后，处罚后的改正率在85%以上，有的地方甚至达到95%以上。

环保与增长矛盾仍突出

王灿发指出，新环保法实施一年来取得了较好的成效，但仍面临一些问题和挑战。

“保护优先”与保增长的矛盾和冲突仍然突出。新环保法虽然规定了“保护优先”和“预防为主”的原则，但这个原则尚未成为各地处理经济发展与环境保护关系的指导原则，政府对环境质量负责尚无具体的追责程序规范。

“经济下行的压力可能会导致一些地方放松监管，使新环保法的‘钢牙利齿’变松变软。”王灿发说。

报告还指出，新环保法作为一个大的框架，有细则才能操作，而一些配套规定久久不能出台，严重影响了法律规定的实施。

报告建议尽快出台相关配套法律法规。比如排污许可证制度和环境监测法规迟迟不能出台，严重影响了排污许可证制度的实施和环境监测制度的完善。

此外，监管执法力量不足、能力不强影响环保制度和措施的全面、充分执行和遵守，执法力量、技术和手段、经费的“倒金字塔”现状也使得基层环保部门很难承担起繁重的执法任务。

虽然这一评估不能全面反映新环保法的实施情况，但课题组认为它仍可以从最主要的方面回应社会对新环保法实施情况的关注。

王灿发说，评估结果已经反馈给环境保护部，环境保护部针对报告所反映的问题，已在该部2016年度《环保法实施年方案》中制定了具体的加强和改善措施。