今年是《国家赔偿法》实施20周年，越来越多的人开始关注，这部法律在救济受害人方面能发挥什么作用、还存在什么问题？3月26日，中国政法大学副校长马怀德建议再次修改《国家赔偿法》，并考虑将冤狱赔偿单独立法。

对于冤假错案的受害人来说，国家赔偿由谁来赔？怎么赔才算公平？2004年以后，随着赵作海案、佘祥林案、张氏叔侄案等一系列冤假错案的出现，人们在关注受害人沉冤昭雪的同时，国家赔偿的话题被推向一个舆论高点。

《国家赔偿法》于1995年1月1日起实施，经历两次修改，至今已经走过了20年历程。

“《国家赔偿法》未来应提高赔偿标准，扩大赔偿种类和范围。”3月26日，中国政法大学副校长马怀德在中国政法大学公共决策研究中心主办的“蓟门决策”论坛上表示，应将申冤费、律师费等纳入赔偿范围，强化《国家赔偿法》的救济功能，弱化责任追究，并可考虑将冤狱赔偿单独立法。

标准太低 ？

“建议赔偿标准翻倍，将合理的申冤费、律师费等间接损失纳入赔偿范围。”

在2010年第一次修改后，《国家赔偿法》将精神赔偿纳入其中，对救济受害人发挥了积极的作用。

“但在赔偿范围、赔偿标准等问题上，《国家赔偿法》与社会公众的期望还存在差距。” 曾参与《国家赔偿法》起草工作的马怀德说，法学界也因此有了第三次修改该法的建议。

我国《国家赔偿法》规定，以“国家上年度职工日平均工资”和“国家上年度职工年平均工资”分别作为侵犯公民人身自由、侵犯公民生命健康及死亡赔偿金等的计算标准。

按照此规定，从损害的内容到赔偿的种类、标准、方式和限额都是法定标准，并不是“你有多少损失就能获得多少赔偿”，即不是所有的损失都能得到“填平补齐”。

此外，《国家赔偿法》规定“对财产权造成其他损害的，按照直接损失赔偿”。这就把当事人必然可得的间接损失排除在外。

马怀德认为，“法定赔偿”和“直接损害赔偿”大大限制了国家赔偿的范围和标准。

马怀德的建议是，提高赔偿标准，按2~4倍上一年度全国职工日平均工资计算，造成残疾或死亡的，翻倍赔偿，死亡赔偿金由20年的平均工资赔偿提到40年；既要赔偿直接损失，也要赔偿间接损失。合理的申冤费、律师费、房屋损毁费、房屋租金等已经造成的间接损失，都可以考虑纳入国家赔偿的范围；还应扩大赔偿种类范围。

什么原则？

“修法应坚持合理赔偿原则和有利于受害人原则。应将冤狱赔偿单独立法。”

马怀德认为，修改《国家赔偿法》应坚持合理赔偿原则和有利于受害人原则。

所谓合理赔偿原则，马怀德提出，国家的赔偿必须是合理的，不能仅仅关注法定赔偿而忽略合理性。

“第二个是有利于受害人原则。受害人希望返还原物的应该返还原物，受害人希望折价赔偿的就应该考虑折价赔偿。在有争议的情况下，应从受害人的角度考虑。”马怀德举例，文革时一名当事人倒卖沉香而遭没收，现在沉香升值了，就应按现价赔偿或者返还原物，而不能以损害的时点作为标准。

中国政法大学法学院副院长何兵对此持相同观点。“把赔偿的范围放宽一点，把冤狱过程中造成的相关损失放到一起去，既有利于当事人，又节省了国家司法资源成本。”

“国家赔偿太低，受害的表面上看是受害人，实际上是国家。因为国家赔偿不到位，人民就会对国家不满意。国家赔偿，实际上是国家用经济能力来赎回国家的信用。”何兵说。

国家赔偿包括行政赔偿和刑事赔偿两部分，但与行政赔偿相比，刑事赔偿在归责原则、赔偿标准、赔偿方式、赔偿程序上有很大的差别。马怀德因此建议，应该根据冤狱赔偿的特点，单独制定刑事补偿法或刑事赔偿法。

马怀德以二者在归责原则上的差异举例：“行政赔偿的归责原则基本是按照违法归责原则来建构的。但冤狱赔偿不一样，即便是执法机关和法院没有任何违法行为，但是受害人最终被证明是无罪的或者是清白的、无辜的，他就有权利得到赔偿。”

谁来赔？

“国家赔偿是‘国家’的赔偿，过多强调机关和个人的追责或致错案成‘铁案’。”

《国家赔偿法》规定，赔偿义务机关赔偿后，应当向有刑讯逼供、违法使用武器等行为致人伤害或死亡的执法人员追偿。在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，也将被追偿。

但在当天的论坛上，与会专家的一个共识是，《国家赔偿法》是救济法、纠错法，而不是责任追偿法。追究责任也不是追究具体的办案人员、司法机关和个人的责任，而是国家的责任。

马怀德强调，《国家赔偿法》应弱化追责，强化救济功能。“追责要后置，救济要先行。如果把过多的关注力放在追责上，就会导致把错案办成‘铁案’，就会导致强烈的抵触情绪，使执法机关、机构、人员担心承担责任而拒绝纠错。”

事实上，追偿制度虽然在《国家赔偿法》里有规定，但实践中，对责任人的追责、追偿往往难以落实。因过错导致冤假错案的工作人员并未受到经济追偿，《国家赔偿法》的上述条款也被戏称为“休眠条款”。

“比如一个冤错案件，国家赔偿了200多万元以后，找谁追偿？能让哪个办案人员、法官、检察官去承担几十万、上百万元的赔偿经费吗？实际上是做不到的。《国家赔偿法》实施20年了，很少看到有真正意义上的追偿。”马怀德认为，可以追究司法人员的行政责任、刑事责任，但不一定让他们承担追偿的责任。“很多人错误地认为国家是代替公务员、执法机构在承担责任。公务人员是代表国家履行职务的，责任应该由国家来承担。”

按照《国家赔偿法》的规定，赔偿费用列入各级财政预算。但马怀德提出，财政部门要转变观念，不能把国家赔偿金跟执法机关、办案机关的经费挂钩。“一旦财政部门因支付赔偿金要减少相应的办案经费，可能导致执法机关不严格执行收支两条线，通过办案来获取经费。”

这一观点得到了京都律师事务所主任田文昌的认同。在他看来，国家赔偿的主体是国家，以前的“谁的错谁纠正，谁断的案谁负责”形成了强大的纠错障碍。“现实中，案子还没办完，涉案财物已经被处理了，法院发现无罪的时候就判不下来——判下来钱怎么办？这就对公正司法形成了强大的阻力。所以赔偿经费必须由国家财政统一支配。”