3月25日，环保部传来消息：其下属环评机构在2016年前全部脱钩或退出建设项目环评技术服务市场。和环评“红顶中介”退市类似，实行排污许可证管理制度被认为是《环境保护法》的另一颗“虎牙”。

《环境保护法》第四十五条规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。

记者了解到，此前，广东、湖南、山西、浙江等大多数省、直辖市、自治区出台了各自的排污许可证管理办法，但是配套落实《环境保护法》的国家排污许可证管理办法却一再“难产”，总也“生”不出来。

2014年11月27日，环保部在其官方网站上发布了《排污许可证管理暂行办法》的征求意见稿，向社会广泛征求意见。这一征求意见稿刚出现，就被指没有新意，是回到过去排放总量控制的老路上了。在征求意见稿中规定，“自2015年1月1日开始执行”，但截至目前，记者尚未获悉该办法已经出台的消息。

早在2008年，环保部就打算制定《排污许可管理条例》，但该规定至今仍未出台施行。

排污需持证

“正如驾驶员驾驶车辆必须先取得驾驶证一样，排放污染物的企事业单位应当先申请取得排污许可证。”广东东方昆仑律师事务所合伙人、全国律协副会长朱征夫接受记者采访时表示，建议我国建立统一完善排污许可证制度。

朱征夫介绍，排污许可证制度是要求向环境排放污染物的企事业单位通过申请许可证之后，按照排污许可证所规定的排放种类、浓度、总量及去向等要求排放污染物的环境行政管理制度。

一位基层环保官员告诉记者，排污许可证是一项国际通行的排放管理办法，“其优点在于，即便企业满足了相关排放标准，但如果影响到环境，可以利用排污许可证进一步收紧其排放限值。”他举例说，如果某条河流沿岸有5家企业，河流水质是劣Ⅴ类，主要污染物是总氮、总磷；为了改善河流水质，可以通过排污许可证制度，灵活控制总磷、总氮排放大户，在达标的基础上进一步收严。

目前，美国、日本、德国以及我国香港等已对污染物排放行为实行许可证管理。

不过，环保部的一项调查报告指出，有地方把发放许可证作为应付环保部门检查的摆设。有地方只管发证，把证后管理抛到一边，有地方甚至仅把这一制度作为一项权宜之计。

无证排放屡禁不止

“超过标准，就越过了法律的红线”。

在很多地方，这一减排标语虽然刷上墙了，但相应减排观念并未真正树立起来。工业偷排和无证排放现象屡禁不止。

全国政协常委、经济委员会副主任李毅中接受记者采访时说，工业占了全社会能耗的70%，是主要污染源。

河北唐山是污染较严重的地区之一，和其主导的钢铁、煤炭产业关系莫大。“现在钢铁企业非常困难，如果出现超标排放等行为，那么按照按日连续处罚的规定，企业确实受不了。一旦违法，就只能关门”。天柱钢铁集团董事长孟兰芝告诉记者，钢铁企业目前在环保治理上处于两难，从情感上减排保护环境人人有责，“但对于一个中小型钢铁企业来说，环保设备改造投资3亿多元，2014年每吨钢成本增加80元，确实难以承受。”

邯郸河北永洋钢铁公司董事长杜庆申说起环保，态度坚决，但他也提到，仅仅脱硫脱焦设备使用就给每吨钢增加成本20元。“所有节能减排处理设备的运营成本是每吨钢铁130元至140元”。记者了解到，由于产能过剩和市场低迷，一吨粗钢的利润有时还不足20元。

环保设备投入多、运营成本高，是很多企业偷排和环保设施不正常运行的原因。杜庆申说，目前的环保监管确实严了。“无线远程监管排放量，半夜还会突击检查。不达标企业严重要停产整顿”。

环保部部长陈吉宁在今年全国两会上透露，当前污染物排放量仍然处在一个非常高的水平上，已经接近或者说超过环境容量，在一些地方、在一些时间段，超过还比较多。

排污许可管理权威性受质疑

“上位法现在没有完全做好，执行时很多事情就没有依据。虽然各省都有自己的规定，但操作时的统一性、严密性都是不一样的。”朱征夫认为，目前的排污许可管理制度中，存在不少漏洞。

他发现，“十一五”以来国家严格实施重点污染物总量控制及减排措施，但排污许可证承载的排污量与区域核定的排放量不对应。总量减排的任务也与环保部自己制定的排放标准相矛盾。公开数据显示，以火电厂的二氧化硫排放为例，就算是按照2011年以前的火电排放标准，如果全国的火电厂都达标排放的话，减少的二氧化硫排放量也是总量控制目标减排量的数倍以上。

他还指出一项关键漏洞，“环评批复的排放条件、速率、浓度、总量等不能直接规定体现到许可证之中，尤其在建设项目试运行阶段，缺乏许可的必要约束”。

排污许可管理执行过程中的问题也不少。据一份调查报告披露，截至2014年年初，国内多个地区尚未全面执行水污染物排放新标准。在浙江、江苏、广东、福建和山东5省中，只有浙江和福建两省较为严格地执行了新标准，广东、江苏、山东3省未完全实施新标准。

“没有统一的制度，各地申请排污许可的程序、审核条件各异，不利于统一管理，也不利于污染物排放的总量控制”。

据了解，目前多地排污许可证制度由于发证时间滞后，导致企业在排污后仅仅将其作为一种事后的许可，同时由于环保部门对企业申报的排污指标没有进行实质性的审查，很多以不超环评批复量为依据，使得排污许可证在实践中根本不具有权威性。

排污许可立法待完善

值得注意的是，从2005年至今，各地减排任务频传佳绩，但是环境质量恶劣的形势却未能扭转。

“即使企业全部按标排放，也有可能超过环境容量，”前述环保官员介绍，排污许可证制度实行的初衷，要求企业实现各种污染物的达标排放，要求企业的排放与环境的容量和质量挂钩。根据环境质量改善需求，可以对排污单位实施环境标准中的特别排放限值，甚至更加严格的限值；特别是年许可排入量概念的使用，对环境质量改善来说，是手段上的一大革新。

山西太原市人大副主任傅建荣在两会上表示，目前还没有相关法律法规就排污许可证核发和监管等作出具体规定，立法缺失导致对企业无证排污或超证排污无统一可操作性的法律措施。“加快排污许可立法非常必要。”

“如同开车要有驾照一样，驾照既是资格证也是违法记录平台。排污许可证也具有这样的双重功效，既是行政许可，也是执法手段。企业排了什么，有没有超标，这里都有记载。”朱征夫认为，排污许可证将极大约束偷排、超排等非法行为。

朱征夫说，应当以严密、统一的许可程序，实现排污许可制度全覆盖，建立“排污必持证、无证禁排污”的管理体系。建立排污许可证与环境影响评价、总量控制等制度形成有机的制度体系。以环评许可控制源头，以排污许可管制过程，对已有、新增污染源的排污行为进行全面监管。