“对事发当晚外滩风景区特别是陈毅广场人员聚集的情况，黄浦区政府和相关部门领导思想麻痹，严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险未作评估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警不力，应对措施失当，是这起拥挤踩踏事件发生的主要原因……”今天，上海公布“12·31”外滩拥挤踩踏事件的调查报告，认定这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。

上午，上海市政府召开新闻发布会，联合调查组回应社会各界对“12·31”外滩拥挤踩踏事件的种种疑问。仔细梳理事件发生的经过表明，这是一场本可避免的悲剧。

五大原因致惨剧发生

发布会上，调查组认定踩踏事件是“一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件”，并认定黄浦区政府和相关部门负有不可推卸的责任。黄埔区委书记周伟、区长彭崧双双被撤职，另有9人受到党纪、政纪处分。

而上海公布的“12·31”外滩拥挤踩踏事件的调查报告中也详尽分析了悲剧发生的五大原因：一是对新年倒计时活动变更风险未作评估；二是新年倒计时活动变更信息宣传严重不到位；三是预防准备严重缺失；四是对人员流量变化未及时研判、预警，未发布提示；五是应对处置不当。

调查报告认定：对事件发生，黄浦区政府负有主要管理责任，黄浦公安分局负有直接管理责任，黄浦区市政委负有管理责任，黄浦区旅游局负有管理责任，黄浦区外滩风景区管理办公室负有管理责任，上海市公安局负有指导监督管理责任。

发布会上还透露，截至1月21日上午8点，49名伤员中，累计有46名伤员经诊治后出院，3人继续在院治疗；其中重伤员2人，1名生命体征还不平稳。

踩踏事件发生次日凌晨，上海成立市政府联合调查组。

“不管是事故还是事件，都应依法依规问责”

在发布会提问环节，联合调查组分别回应了社会各界盘桓已久的疑问：事隔21天才公布调查结果并问责，是否太迟？外滩踩踏事件为何定性为“事件”而不是“事故”？在问责方面，两者有什么重大区别……

一连串的疑问，直指踩踏事件问责的关键所在。

对此，联合调查组专家、国务院原参事、《突发事件应对法》立法专家、国家应急管理专家闪淳昌说：“按照国务院302号令，即国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定，对突发事故的调查，要求在事发60天内提出调查报告。后来颁布的国务院493号令要求也是60天内，如果需要还可以延长。这次调查时间总计20天，第21天公布，应该说是很快了。”

20天里，先后有51位政府工作人员接受调查组谈话询问。调查组还先后对受伤人员、值勤民警、市民游客、地铁工作人员等96人调查走访，还原事件发生经过，同时调取查看了外滩区域36个监控探头、累计时长约70小时的视频录像。

发布会上相关人士通报，目前在问责名单上的领导干部，不少人在调查组约谈之前，就主动递交检查，表达内疚与失职的痛苦：“想一想那36条无辜的年轻生命，我们还有什么可推诿的，还有什么可委屈的呢！”

对于此次事件的定性，闪淳昌指出，“外滩踩踏既不是一种生产经营活动，也不是有组织的大规模群众性活动，所以把它列为公共安全责任事件。”

调查组相关人士也明确表示：“不管是事故还是事件，都应依法依规问责，并不存在定性为事件后，就不追责的情况。”

公共安全管理盲点须破解

对群众自发聚集性活动而非政府组织的公众活动，政府是否负有同样的责任？

“此前如北京密云彩虹桥踩踏事件、陕西华山庙会踩踏事件等，都是政府组织的群众性活动。像外滩伤亡这么严重的群众自发性群体踩踏事件，确实还是第一例；对群众自发聚集的安全事件处分如此严厉，这也是第一例。”闪淳昌说，“要说吸取教训，就是我们在这方面法律法规确有缺失，需要进一步改进完善。”

调查报告指出，这次事件暴露出上海市公共安全管理盲点，特别是对无主办单位的大型群众性活动安全风险评估不足，准备不充分，存在管理空白。

“往年外滩都有高强度警力配备，从往年的数千警力到今年的不到700警力，思想上麻痹大意了。”调查组相关负责人说。

闪淳昌也认为：“有组织的活动明确了谁主办、谁组织、谁负责，责任条款非常清晰。在公共地点如上海外滩这一群众性聚集场所，谁来具体负责？我们的法律条款是不明确的。如果政府部门不能主动作为，就会出现公共安全薄弱点或者说软肋。”

调查报告还提示，这起事件表明“条块分割、条线分割、各自为政”依然是城市运行管理亟须破解的难题。

对此，上海市应急办主任熊新光表示，此次事件教训极其深刻，说明上海在特大城市公共安全管理上存在重大盲点。上海法制办最近正研究群众大型活动安全管理办法，填补无组织大型活动管理空白。以后群众自发活动也要有预案，抓紧组织修订应急联动处置暂行办法，提升应急联动处置效率。

（本报上海1月21日电）