编者按

近年来，随着中国经济的高速发展，职业安全卫生问题愈益突出，特别是矿难事故频发和职业病蔓延等状况的出现，不仅损害了劳动者的安全健康权益，而且有悖于以人为本、科学发展的理念，因此，加强职业安全健康研究和完善相关法律法规成为迫在眉睫。

2009年12月26日，中国人民大学劳动关系研究所联合首都经贸大学劳动关系研究中心以及中国人力资源开发研究会劳动关系分会邀请国内知名劳动关系法规专家，举办了中国职业安全卫生立法研讨会。

与会者认为，缺乏法制规范是造成我国职业安全卫生现状的重要原因。我国现有法律法规还很难满足生产过程中的对于职工工作健康权益保障的需要，国家亟须制定《职业安全卫生法》。

今天，本刊把座谈会上部分专家学者发表的观点刊发出来，希望维护职工工作健康权益的问题能引起社会广泛关注。

构建职业安全卫生“权利法”体系

中国人民大学劳动关系研究所所长 常凯

完善我国职业安全卫生法制，需要确立职业安全卫生法的权利法性质。职业安全卫生法律体系涉及的是国家、雇主和劳动者三方的关系。这一法律关系是以劳动者的权利保障为中心构建的。其中，雇主对于国家、劳动者均为义务人，区别在于对于国家是公法义务人，对于劳动者是私法义务人。而国家和劳动者的关系，是一种公民权利关系，国家对于劳动者也是义务人。

我国的职业安全卫生立法，需要以上述的法律关系调整为基础，以劳动者为权利主体，以劳动者的健康生命权利保障为核心。但目前我国的职业安全卫生立法，在一定程度上还存留着计划经济时期劳动保护模式的痕迹，诸如忽略职业安全卫生中的利益差别和利益冲突，忽略职业安全卫生法律关系主体的差异和矛盾，有着重经济效益、轻社会发展，重生产过程、轻劳权保护等倾向。实现市场化条件下的职业安全卫生立法，需要实现从目前职业安全卫生的“管理法”体系，向职业安全卫生的“权利法”体系转变。

构建职业安全卫生的“权利法”体系，需要对于目前我国的职业安全卫生法律法规予以完善、整合，在现有法律的基础上，形成中国的《职业安全卫生法》。尽管我国已经颁布了众多的职业安全卫生法律法规，然而这些法律法规在立法主旨、法条设置、法律责任、救济渠道等方面，与市场化的职业安全卫生法制的要求还有诸多差距。诚然，这种问题的出现与我国处于体制转变时期有关。但现在的问题是，那种以生产为中心，以管理为基点的职业安全卫生防治体系必须调整了。

构建职业安全卫生的“权利法”体系，需要确立劳动者的权利人地位。在职业安全卫生法制体系中，劳动者不仅是被法律保护的受益主体，更应该是对于职业安全卫生具有监督、参与和行动等权利的权利主体。为保障劳动者权利的实现，必须明确实现和保障这些权利的救济渠道，以防止权利空置。为此，需要强调作为集体劳权代表的工会的作用。现实中，工会未能在职业安全和卫生领域有效地保护工人的状况必须要改变。同时，还要尽快建立职业安全卫生保护政策的三方机制，将职业安全卫生保护政策的协商、制定、保护、实施纳入其中。

构建职业安全卫生的“权利法”体系，需要理顺职业安全卫生执法监督体系。职业安全卫生法律体系作为权利法，是劳动法的构成部分。职业安全卫生法律的实施，应该在生产过程和劳动关系运行过程中的实现。因此，必须改变目前职业安全卫生法制和劳动法制脱离的多头管理现状，将职业安全卫生执法监督划归劳动执法监督的范围，形成以劳动部门主管，其他相关部门配合的职业安全一体化的体制。

职业灾害立法应树立三大理念

上海财经大学法学院教授 王全兴

职业安全卫生立法的宗旨，以职业灾害的预防和救治为核心内容。在我国职业灾害频发的当下，有必要从职业灾害立法的视角来思考我国的职业安全卫生立法。在实践和落实科学发展观、构建和谐社会的背景下，基于以人为本，尤其是以劳动者安全健康为本的利益取向，职业灾害立法应当树立职业灾害的理念，端正用工成本的理念，增强治理系统的理念。

树立职业灾害的理念

对于劳动关系中劳动者的人身安全和健康受到伤害的现象，我国现行立法称之为工伤和职业病，而境外立法称之为职业灾害。比较而言，“职业灾害”中的“灾害”，其词义中含有“工伤”、“职业病”的词义所难以明确表示的涵义和震撼力。“职业灾害”的词义中，不只是表明对受害人个体的伤害，更重要的是表明了危害后果的严重性，如工伤和职业病的多发性，受害人的规模性，危害内容的综合性，危害后果的外部性。并且，“职业灾害”的概念还能引导人们以灾害的意识和理念来对待工伤和职业病现象。概念的不同选择，显示了理念的差异。因此，笔者主张我国立法中将“工伤”概念改为“职业灾害”概念，如将《工伤保险条例》改称《职业灾害保险条例》，以此引导全社会树立对待工伤和职业病现象的灾害意识和灾害理念。

端正用工成本的理念

基于职业灾害的理念，对用工成本需要重新认识。首先，对用工成本由狭义理解转向广义理解。在广义用工成本中，不仅包括以往备受关注的货币形式成本（工资、福利、社会保险等）、雇主所承担成本、积极成本（如工资、职业安全卫生投入）、当期支出成本，而且还包括以往被忽视的非货币形式成本（如职业安全卫生、培训、社会稳定等）、非雇主（劳动者、社会、政府）所承担成本、消极成本（如工伤赔偿、安全事故救援和治理等）、未来支出成本。其次，明确职业安全卫生成本的首要地位。由于职业安全卫生成本所对应的劳动者安全健康，是劳动者合法权益体系中最基本、最重要的权益，其在用工成本体系中处于首要地位。再次，病态的用工成本负担结构应当从根本上扭转。在低用工成本的经济增长方式中，包括职业安全卫生成本在内的用工成本负担的现实分配，呈现雇主负担轻，而社会、政府负担重；强势群体负担轻，而弱势群体负担重；农民工输入地负担轻，而农民工输出地负担重；政府当期负担轻，而政府未来负担重；当代人负担轻，而后代人负担重的格局。转变这种以用工成本不正当转嫁为实质的负担结构，是今后在立法和执法上应对职业灾害的关键。决不能再以降低用工成本为理由来拒绝偿还职业安全卫生的“历史欠账”。

增强治理系统的理念

树立职业灾害的理念，端正用工成本的理念，归根结底就是要针对职业灾害成因的复杂性和危害的多方面性，建立完整的职业灾害治理系统，既包括职业灾害前防范系统，也包括职业灾害后救治系统，而职业灾害前防范系统比职业灾害后救治系统更为重要。职业灾害前防范系统的建设，应当体现职业安全与职业卫生并重，技术手段、管理手段与法律手段并重，行政监察、社会监督与企业责任并重的理念。职业灾害后救治系统的完善，应当体现责任追究与劳动者权利救济并重的理念。对于责任追究，应当单位责任与个人责任并重、行政责任与刑事责任并举；对于劳动者权利救济，应当建立和完善职业灾害社会保险为主、职业灾害赔偿为辅、职业灾害社会救助配套的制度体系。

“劳权优位”应成为安全法的首要原则

中国劳动关系学院副教授 陈步雷

职业安全卫生与生产安全、劳权保护与产权保护共存，伴生于要素组合系统与生产过程之中，分属于不同的权利主体，构成不同的法益。因此，职业安全卫生、职业灾害防治与安全生产、财产安全，这两类安全问题、两大法益保护，应当纳入同一个社会运行系统与制度调整系统。不论将来是分割立法还是共同立法，都需要考虑：两大法益如何兼顾、统一；两者顺位如何安排。后者如何处理，涉及到深层次社会伦理价值与公共理性。

应当承认，在同一生产过程中，劳权与产权的保护，既可能是一致的，也可能是冲突的。当职业灾害已现实发生，或者隐患、威胁已现实存在，是否不顾劳动者生命、健康而继续生产或优先保护财产安全，是否把劳权置于绝对优先的地位，是衡量政策、法律、行为是否人道、正当、合法的基本依据。以人为本的价值理念，此时应当转化为明确、系统的法律原则和规则，对各种主体予以刚性约束——绝对禁止任何形式的不把劳动者生命健康权利置于优先地位的行为，对违法行为须配置严厉的法律责任，甚至可按照（间接）故意杀人罪追究刑事责任。

因此，有必要把“劳权优位”作为安全立法的第一原则。该原则不仅是职业安全卫生立法的原则，也应是安全生产立法的原则。即使两类安全和法益分开立法、各自调整，也应注意二者的共存性、伴生性与冲突可能性，须确立劳权优位的原则。如果在这个问题上，有任何模糊甚或扭曲、颠倒，则陷国家于不义不法境地，极具社会危害性和道德可谴责性。

需特别指出，用人单位和地方政府均须明白，即使要保障生产安全，也须通过劳权优位才能更好地实现。原因有二：安全生产相关的信息是分散、变动于生产过程之中的，只有劳动者能够最准确、最及时、最大化地掌握；劳权优位可提高劳动者对企业的忠诚度和责任感，能努力预防、减少、排除危险。善待职工，是最佳的安全策略。

劳权优位的原则，在安全法领域需要诸多具体制度、机制予以贯彻和实现。在其它法律和法律部门中，也须有必要规定。就安全法而言，至少须规定：

首先应明确劳动者在预防工伤、职业病等各种职业灾害方面，有哪些实体性权利和程序性权利。例如，任何职位的职业灾害风险种类、程度的知情权，获得及时而足够的培训、指导的权利，参与职业灾害的监督、检查和控制的权利，危机情况下的紧急避险权和责任豁免权，在相关纠纷中获得证据的权利和优先获得救助、赔偿的权利等。对这些权利应尽可能穷尽列举，以给各类主体明确指引；但也应保留必要的概括性、开放性规定。

其次在执法、司法救济机制的安排、设置方面，应当强化行政执法部门的职责和法律责任，解决实施硬约束。实践中普遍存在的劳动安全执法的被动、低效问题，应予纠正。

鼓励和支持劳动者及其组织，以任何有效的方式，全面性介入、参与和共治两类安全事业。行政的力量、职能和相关机制，总是很有限的，行政监管永远不如员工监管。不应“片面抗战”，而应在制度和机制上实行“人民战争”的战略。

政府是推动职业安全卫生保护的关键角色

首都经济贸易大学劳动经济学院副院长 冯喜良

随着我国经济社会的快速发展，安全生产事故和职业疾病日趋频繁，劳动者的健康安全受到严重侵害，职业安全卫生已成为各方共同关注的重要社会问题。但政府是推动职业安全卫生保护的关键角色。首先，职业安全卫生直接关系劳动者的生命和健康，是劳动者不可或缺的基本权利，也是构建和谐劳动关系与和谐社会的重要基础。职业安全卫生法律体系包含了国家、雇主和劳动者三方关系，其中国家是劳动安全卫生保护的职责人、雇主是义务人、劳动者是权利人；同时，我国宪法也明确规定：国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件。其次，纵观欧美、日本等市场经济国家，作为国家权力代表的政府都是实施职业安全卫生保护的关键角色。政府不仅是保护劳动者生命健康权的直接职责者，同时也是督促用人单位不断改善职业安全卫生条件的监督者。

现阶段，为了切实履行好职业安全卫生保护关键角色的要求，政府应重点做好以下两方面的工作：

第一，梳理现有政策法规、在一体化立法原则下加强职业安全卫生法制建设。相关政策法规是职业安全卫生工作的依据。20世纪90年代以来，我国颁布了《劳动法》、《安全生产法》、《职业病防治法》等一系列重要法律和100多项职业安全卫生国家标准。虽然总量上已初具规模，但尚未形成有效的职业安全卫生法制体系，同时这些法规还存在立法理念不准、部门分割立法、责任不明、分割保护、操作性差、缺乏配合等问题，大大降低了现有法规的实施效果。政府需要从维护劳动者健康安全的核心理念出发，在梳理、规范现有政策法规的基础上，消除部门分割、削弱部门利益争夺，推动立法一体化，加快适合我国现实状况的职业安全卫生法制建设。

第二，统一监察执法管理机构、加强监察力度。1993年至1998年我国实行了企业负责、行业管理、国家监察和群众监督的安全生产管理体制，并由原劳动部综合管理全国安全生产工作、行使国家监察职权；1998年开始，安全生产和职业卫生的管理监察分别由国家安监总局和卫生部分管负责，这样的管理体制使职业安全卫生的管理权限被分割、零散化，大大削弱了职业安全卫生监察执法的力度和效果。另一方面，由于监察执法机关在体制上受制于地方政府，而地方政府往往为了片面追求本地经济增长和税收目标放松对生产安全和职业卫生安全的监管，导致官商一体、瞒报事故、推卸责任、赔偿私了等事件频繁发生。因此，合理规制执法管理机构，加强监察力度是推动我国职业安全卫生发展的重要环节和亟待解决的现实问题。