如何建立一整套残疾人托养服务良性运作模式，更好地健全、发展和完善残疾人社保和服务体系，是当前值得深入探讨的重大命题。广州市率先学习国际先进托养理念和管理服务方式，在残疾人社会保障和服务方面积累了诸多值得借鉴和推广的经验。

12月1日至3日，记者在广州市深入调查该市残疾人托养服务体系建设情况，了解到其在残疾人托养服务方面还存在一些突出问题，主要面临人才紧缺，服务和管理模式僵化、机制体制限制等。

托养服务体系初见成效

16岁的清威，是天生智力伤残四级的孤儿。10岁时，四处流浪的他被福利院收养，后转入广州市残疾人安养院。2004年他成为安养院第一批进入全日制学校的孩子。因学习刻苦认真，他多次获学校表彰。升初中后，他在班上是体育和学习尖子生。老师发掘了他的绘画天赋，并带他到德国弗莱克及澳门等地参加画展交流。2007年他代表广东参加上海特奥会足球比赛获第一名。

清威只是诸多通过安养院全方位托养服务后获得“新生”的残疾孩子中一员。

成立于2000年的广州市残疾人安养院是广州市残联直属事业单位，是国内最早专门接收残疾人的终身托养机构之一，专为中、重度智力障碍，生活不能自理或基本不能自理的残疾人提供护理、康复、特殊教育、职业技能训练、医疗保健的终身托养服务。目前有工作人员近250名，入住托养人员近500人，其中多数是孤残人士。

记者调查获悉，除了残疾人安养院之外，广州市残疾人托养服务还包括康复、教育、就业以及精神理疗在内的诸多机构。

2002年11月成立的康复实验学校，是国内首家脑瘫及中重度肢残儿童“康教一体”义务教育特殊学校。2003年9月成立的残疾人展能中心，成为以辅助就业和公开就业为目标的示范性训练和支援基地。

2005年12月成立的康宁农场，开启了广州市为精神残疾人提供农疗服务先河。2006年5月，广州残疾人奥林匹克运动管理中心落成。该中心占地4.4万平方米，由体育馆、游泳馆、田径运动场、网球场、综合楼等组成，主要为发展残疾人竞技体育运动和普及残疾人群众体育运动提供专业服务。

2005年“广州市孤独症康复研究中心”项目成立。2008年12月广州市康纳学校（孤独症康复研究中心）成立，成为国内第一家为孤独症儿童提供义务教育的公办学校。

广州市残联理事长梁左宜在接受本报记者专访时表示，目前广州市残疾人托养服务体系建设已“初见成效”。残疾人服务机构已由一个综合性基础设施提供多种服务，逐步向各机构按所服务残疾人类别分类设置过渡，各类服务更有针对性，机构内配有康复治疗师、生活护理师、社会工作者等专业人员，服务更加专业化。

与国际标准和现实需求有差距

尽管广州市残疾人服务体系建设走在全省乃至全国前列，但与残疾人实际需求相比还有差距。服务机构数量少，专业人才缺乏，服务水平不高等问题较突出。

以服务机构为例，广州常住人口1100万，其中残疾人52万，仅有近200家服务机构。这已包括所有残疾人福利机构、教育局下属的特教学校，民政局下属的精神病院。与之毗邻的香港700万人中，残疾人约36万人，却拥有2000多家服务机构。

其次，残疾人托养服务的专业管理人才和服务人才紧缺。资料显示，目前我国残疾人福利机构的管理人才和专业人才严重缺乏，包括特教老师、康复师、理疗师、心理治疗师等专业人才严重缺乏。

以广东省为例，目前该省没有一所残疾人高等院校，尚无院校设有培养特教人才的专业。现有特殊教育学校的老师几乎都是从北方少数院校招聘。而更多的管理和服务人才是半路出家，专业水平和能力欠缺。

据了解，国外发达国家残疾人福利机构人才多是专业人才。比如德国法兰克福市，所有残疾人机构管理和服务人才均受过专业培训，拥有本科以上学历。业内人士介绍，目前我国尚未建立起残疾人托养机构管理和服务人才的国家培养体系。

机制和体制不顺畅，也不同程度限制了残疾人托养体系发展。不少地区残疾人服务机构发展模式的盲目求全，进入“小而全”和“大而全”发展模式。事实上，限于成本等因素制约，我国多数地区残疾人服务机构发展经历了这样的过程：先盖楼，将所有服务项目纳入，实现“小而全”。后稍微有些钱，则盖大楼，依然把所有康复和服务项目都放进去，建成“大而全”格局。

“这样的结果是每个服务项目都很难实现专业化，不易满足残疾人个性化需求。”梁左宜说。

据了解，广州也经历了这个过程，目前刚进入专业化阶段。

而在香港，几乎所有残疾人服务项目都是分开运作，完全实现专业化。

在韩国，过于集中的庞大机构，也曾给长途跋涉寻求服务的残疾人造成诸多不便。之后在政府主导下开始变大为小。残疾人服务机构分散到社区，通过国家投入保证有充分资源让残疾人在社区享受到专业服务。

服务理念也存在差距。专家介绍，残疾人服务回归社区，是残疾人事业发展到一定水平的内在要求，也是国际残疾人服务的发展趋势。比如丹麦社区康复理念是，让残疾人在社区里就能享受国家级专业服务。

而目前广州市社区服务主要通过街道残联、社区康复站、康园工疗站等提供，无论内容、形式还是数量、质量都与残疾人需求存在差距。

“与发达国家相比，我们残疾人服务的水平和能力还存在较大差距。”梁左宜说。

追求“普惠”与“特惠”间动态平衡

有业内人士提出，评价残疾人服务体系建设的两个标准：一是具有普惠性法律法规政策的保障。二是具有特惠性的服务机构。对发展中国家而言，特定时间段能用于残疾人福利的资源有限，因此，发展服务机构要与推行普惠性社会保障措施间取得动态平衡。

如今我国残疾人社保和服务的法律法规比较健全。中共中央、国务院颁发《关于促进残疾人事业发展的意见》，明确提出建立残疾人社保体系和服务体系的理念、原则和政策措施。全国人大新修订的《中华人民共和国残疾人保障法》，提出残疾人社会保障具体要求。国务院残工委主要成员单位正联合制定《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体建设的指导意见》。

中国残联副理事长程凯表示，将残疾人的保障与服务充分纳入各项社会发展目标，健全残疾人社会保障制度，改善对残疾人的服务，提高对残疾人的服务水平，是和谐社会建设的必然要求。

广州近年也在以下领域推行一系列工作，包括：符合条件的贫困残疾人落实最低生活保障，帮助参加养老、医疗、失业、生育、新型农村合作医疗，逐步提高专项补助额、重度残疾人基本医保及医疗救助，精神病免费门诊等。

对此，中国人民大学副教授杨立雄建议，应重构残疾人社保和服务的理念和原则，在普遍性保障之上实现特殊保障。

中央财经大学法学院教授黄震建议，残疾人托养服务发展方向应以社区专业机构为载体，开展广覆盖的社区服务。可考虑采用政府购买服务形式，增加民办社区服务机构数量。

梁左宜也表示，广州市康园工疗站将推广至每个镇，有条件的街道可建设2个康园工疗站。同时充实社区康复站和康园工疗站人力物力，配备社工、物理治疗师、职业治疗师等专业人才，使其成为社区专业服务机构，为社区残疾居民提供规范化专业化的康复服务。