温家宝总理在今年政府工作报告中提出：“继续开展做实个人账户试点，全面推进省级统筹。将扩大社会保障覆盖范围，同时提高社保待遇。今明两年继续提高企业退休人员基本养老金，人均每年增长10%左右。在社保资金的投入上，中央财政拟投入社保资金2930亿元，比上年预计数增加439亿元，增长17.6%。”

自2001年起，全国已在十多个省市自治区进行做实养老金个人账户试点。同时，专家学者对当前养老保障制度提出：“建立储备积累式的养老保险个人账户，既实现政府与个人的责任分摊，又形成多劳动、多缴费、多获得养老权益的激励机制，同时增强可流动性，为老龄化预储资金，还可以为资本市场发展提供支持。”

做实养老个人账户大幕拉开

中国城镇职工养老保险实行统账结合的部分积累制，即养老保险基金由统筹账户和个人账户共同构成。统筹账户以当期职工部分缴费支付当期退休人员部分养老金；个人账户通过其个人缴费形成积累，退休后，按照账户积累资金总额向个人支付养老金。由于老龄化趋势导致退休职工人数逐年增加，加之以往制度体系下养老金欠账无法厘清，致使统筹账户每年均存在巨大支付缺口，不得不挪用个人账户基金来填补统筹账户支付缺口，因此形成了巨额空账。

个人账户空账运转，无疑带来了未来养老金支付的风险。在人口老龄化趋势下，统筹账户支付需求也越来越大，财政风险的未来不确定性让人们不得不重新思量养老保险制度的下一个出口在哪里。于是政府开始寻找养老保险制度改革的新突破。

2001年，做小做实基本养老金个人账户的改革试点从辽宁起步，这项试点主要包括两项重要改革内容：一是国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；二是按个人缴费工资的8%做实基本养老保险个人账户。

改革试点过程中，辽宁将养老保险的个人缴费比例由5%调整为8%，个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%，并全部做实，企业缴费不再划入个人账户。做实的基金由省级社会保险经办机构统一管理，同时对不断积累的个人账户基金进行规范运营，提高收益水平。目前，辽宁个人账户基金综合收益率达到2.67%，实现了国家规定的高于银行同期存款利率的目标。

资料显示，从2000年～2005年，辽宁省在完善社会保障体系改革中，已累计做实养老保险个人账户201.1亿元，累计支付3.1亿元。

专家指出：“辽宁按照“补缺口”的模式运作，具体实施时，根据收支两条线的原则，将个人账户和财政补助“划清界限”。先将市县个人账户基金向省个人账户专户归集，由省社保经办机构监督管理。个人账户完全记清，一方面做到账人对应，另一方面要求与基金总数严格对应。与此同时，中央补助下放到省财政专户，然后按照另一条线路，参照各地需求和地方财政补助同时下拨到市县财政专户，由地方社保部门负责划拨，直接补充统筹账户的发放缺口。中央补贴额度如果少于统筹发放缺口，还需要地方政府自筹资金补足。”

“补缺口”与“补账户”模式

从2004年起，黑龙江、吉林两省也开始完善城镇社会保障体系试点，国家拿3．75％，用人单位拿1．25％，做实个人账户5％。2004年，中央财政对黑龙江、吉林两省社保中“并轨”和“做实”共给予补助45．7亿元。2005年，两省将按6％做实基本养老保险个人账户，基本完成国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨任务。

在国务院对吉林和黑龙江进行完善城镇社会保障体系试点工作的意见中，有关调整个人账户规模并逐步做实的具体方案：从试点实施之后起，两省将个人账户规模由职工本人缴费工资的11%调整为8%。

有关专家分析：“黑、吉两省个人账户基金并未由县市向省社保部门归集，而是留在地方，直接弥补当期统筹账户发放缺口，因此个人账户形式上仍为空账。同时，中央给予黑吉两省的财政补助，由上级国库下拨至省国库专户独立存放，每年登记一定的记账利息，与仍为空账的个人账户遥相对应，形成“补账户”模式。之所以形成“补账户”格局，并非有意为之，仍是由于资金紧缺所致。

专家总结“补缺口”模式与“补账户”模式的根本区别：财政拨付的直接对象是谁。“补缺口”是直接补足统筹账户的发放缺口，“补账户”是先用个人账户补足统筹账户发放缺口，然后再把下拨的财政补助补充个人账户。两者代表着两种不同的改革朝向。

“做小做实”大势所趋

2005年出台《国务院关完善企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着新一轮企业养老保险改革的开始，“做小做实”个人账户是大势所趋。试点扩大到上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆八省（区、市）。

从补贴方式看，八地方案提出做实个人账户采取动态做实、半动态补助的办法。一般而言，随着个人缴费工资的增长和参保人数的增加，个人账户基金的额度一般保持逐年增长的趋势，动态做实意指做实额度应随之增长，半动态补助则表示中央财政补助只根据做实当年的个人基金额度实行定额包干，未来的补助并不随每年基金总额的增加而增加。这意味着中央财政只支付固定额度的定额包干补助。

其次，从做实账户的规模看，东三省均从缴费工资的5%起步做实，而八地方案则从3%开始起步做实。

有专家指出，目前的操作方式虽然可以缓解当前的财政支付压力，但并未能真正应对未来支付隐患。。

做实养老金试点形式各异

截至2007年底，全国共有11个省区市开展做实个人账户试点，共做实个人账户资金约550亿元。按照有关政策规定，中央拿出的补贴个人账户做实的资金,委托给全国社保基金理事会经营，承诺的年收益率是3.5%；省级财政补贴的资金由地方负责投资。

专家提出：“中国是个泱泱大国，各个地区之间由于经济发展不平衡，目前社会保险不管是养老保险、医疗保险等其组织实施的方式也是不一样的。由于统筹层次不同，管理水平的不同造成了各地的待遇也不一样。因此各地在做实养老金所面临的困难也不一样，要因地制宜，制定符合当地特殊情况的养老金改革制度。”

专家还提出：“有些农民在地区之间流动的时候，社会保险关系的转移就带来了一定的困难和麻烦，我们现在正在着手研究解决这个问题。这里面还有一个核心的问题，就是资金随之转移的问题，因为从社会保险的关系来讲，相对的还好管理一点，关键是资金要随之转移，这个问题我们也正在研究，制定相应的办法，使资金能够随之流动起来。”