刚刚闭幕的全国两会上，汶川地震灾区重建受到代表委员们的特别关注。

政府工作报告中指出：“中央财政今年再安排1300亿元灾后重建资金……力争在两年内基本完成原定三年的目标任务，让灾区人民早日过上更加幸福美好的生活。”

汶川地震周年祭临近，当人们逐渐走出灾难阴影，重建工程稳步开展，心灵伤痛开始平复的时候，许多国际力量依然在关注灾后重建工作。

日前，联合国儿童基金会中国办事处撰写了一份题为《重建福祉：汶川地震后，给最需要的人提供基本服务》的报告，呼吁有关部门尽快规划针对地震灾区特殊人群的“社会发展计划”，“灾后的社会发展需要融入全面重建规划的主流，并成为整个重建管理机构共同的任务，以预防和减少潜在的长期贫困。”

遏制灾后贫困的蔓延

如总理政府工作报告所勾勒出的，灾后重建的目标是：保障与改善民生。那么，如何确保灾区民众的福祉得到真正的保障与改善？重建公共服务体系，保证灾区民众公平享受到基本公共服务，无疑至关重要。

“5·12”汶川地震发生后一周，联合国儿童基金会中国办事处组成调研团队进驻灾区9个县（市、区），对受灾情况进行评估，先后完成了《汶川地震的社会影响分析与对策研究》、《应对巨大灾害社会影响的国际经验》两部调研报告，并在此基础上形成了《重建福祉：汶川地震后，给最需要的人提供基本服务》的政策建议报告。

政策建议报告，侧重分析探讨了值得政府特别关注的基本公共服务的功能确定、筹资和制度问题，明确制定了构建社会服务所需要采取的具体步骤，旨在保证重建后的公共服务能够真正造福受地震影响的儿童和地区。据悉，联合国儿童基金会已将该报告提交中国国家发展和改革委员会与国家灾后重建规划工作组办公室。

据负责撰写报告的联合国儿童基金会中国办事处社会政策与经济分析处处长白海娜（Hana Brixi）介绍，灾区大量群众当前和未来一段时间内家庭生活和经济状况都会比灾前有大幅下降，其中相当部分可能会陷入贫困，许多家庭表示需要很长时间才能使家庭经济状况恢复到震前水平。

“确保包括受灾最严重的人群在内的贫困人群享受基本服务，需要有综合性的社会发展和支持计划。”为此，联合国儿童基金会建议有关部门制定一个“社会发展计划”，通过广泛聚集资源和风险共担，保证受灾地区的每个人都能获得基本医疗保健和足够的经济保障。同时，建立社会发展监测体系，动态反映灾区群众中困难群体以及脆弱人群的特征及其变化。

对受灾最严重的人群，社会发展服务有可能是他们自尊自强地走向未来、从经济和社会两方面打破贫穷和“失败”恶性循环的希望。对受灾较轻的人群来说，精心设计的社会发展计划可以提供生活中最基本的保障，包括获得基本医疗或高中教育的服务，并减少地震的长期影响。因此，联合国儿童基金会提出的“社会发展计划”既包括直接提供物资帮助，也包括通过人力资本发展和创造新的收入机会间接引导灾区群众走出贫困。

保证人人都获得基本服务

在《应对巨大灾害社会影响的国际经验》的报告中，有关专家指出，灾难过后，社会发展的主要目标不再只是帮助以前的困难群体，其目标转为防止大量的人因为灾难而变得贫困。

该报告指出，灾后重建策略应考虑到社会救助和社会保护措施的衔接。在此，巴基斯坦有着比较好的借鉴。统计显示，该国地震一年后，受灾地区贫困水平约为53%－75％，大大高于震前17%－19％的贫困率。于是，巴基斯坦地震重建复原局设计了该国有史以来最大的生计支持现金补助项目——对受灾家庭进行全面的生活补助，减少了贫困的蔓延。

“在中国，可以考虑提供特殊低保给有小孩子的家庭、孤儿、失去爸爸或者妈妈的孩子、残疾人和孕妇。”政策建议报告认为，低保应覆盖所有因地震导致贫困的家庭。对于地震受灾人群，低保计划可以补充并逐渐替代政府地震后实施的补贴机制。

地震造成了许多孤儿，并对受灾儿童心理造成严重伤害。因此，调研团队对特别提出了“儿童保护服务”，以减少受灾地区儿童面临的生活困难和负面影响。特别提出，在中长期，构建一个包括执法、司法、教育、卫生、社区规划、咨询等部门的全面的儿童保护系统和网络，预防和处理不同形式的儿童侵权行为。“重要的是建立一个公认的权威的儿童保护中心机构，建立适当的追踪和监测机制，包括弱势儿童数据库。”

“‘社会发展’不应收费。”政策建议报告认为，应免费为需要“社会发展”的人群提供公共卫生服务、基本教育和儿童保护服务；使用基本医疗服务、寄宿学校和早期儿童发展服务以及高中教育时，可以收取低额费用，但对于低收入的贫困群体，这部分费用应由社会发展项目部分或完全垫付；在水和环境卫生方面，收取一定的成本。

白海娜表示，对于灾区的困难群体，可以考虑采用现金转移支付，例如优惠券项目，鼓励和促进基本服务的利用，以保证人人都获得基本服务。

重建就是最重要的“社会发展”

大灾后，几乎所有受灾地区群众都会陷入生活困难之中，被动的救助政策绝非这一阶段恰当的社会发展政策。政策建议报告指出，灾后社会发展政策面对的群体大多只是临时生活困难。因此，灾后社会发展政策应该包括积极创新政策工具，采用更多非财政、非强制性、家庭和社会性的政策工具，尽可能帮助有劳动能力的人享受就业服务，尽快恢复生产，通过工作改善生活状况。因此，“公共就业服务和生产恢复扶助等积极策略，才是巨灾后主流的社会保护政策。”

恢复和重建是一个长期的过程，期望社会保障机构立即充分满足受灾人口的基本社保需求是不现实的。“社会发展服务必需延伸向传统的‘社会福利部门’之外，成为整个重建管理机构共同的任务。”

“一个比较好的策略是，将政府社保机构重新定位为一个协调者、监测者、标准制定者、培训师和顾问。”政策建议报告指出，应引导和鼓励社会力量参与社会发展计划，针对灾区群众特殊需求开展工作，协助政府部门开展社会保护方面的工作。

“其实，重建本身就是最重要的社会保护。无论是医疗、教育、心理健康服务，还是就业帮扶，融入重建工作的‘社会发展计划’，很大程度上将影响着灾区这一代和下一代人的幸福，而这需要有关政府部门和许多社会力量的携手努力。”白海娜说。