●观点

长期护理保险制度紧扣我国人口结构变化、经济发展阶段的新特征，是积极应对人口老龄化的重大战略部署，也是我国社会保障体系不断健全完善的重要制度安排。

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于加快建立长期护理保险制度的意见》提出，用3年左右时间建立适应我国基本国情的长期护理保险制度。这是积极应对人口老龄化以及与之相伴随的失能人口增加、家庭护理功能弱化的重大战略部署，也是我国社会保障体系不断健全完善的重要制度安排。

在此之前，我国已在2016年、2019年分两批展开长期护理保险制度试点。在试点探索实践的基础上，长期护理保险的制度构架既吸收了国际经验，又充分吸取了我国社会保障制度建设的经验，紧扣我国人口结构变化、经济发展阶段的新特征，体现出新制度、新气象。

第一，覆盖全民、统筹城乡的制度安排。长期护理保险制度安排的一个主要特征是覆盖全民、统筹城乡。覆盖全民指的是所有符合条件的居民，不论年龄、是否退休，在职职工还是灵活就业人员、非就业的居民全部覆盖。统筹城乡指的是长期护理保险的制度安排不再区分城镇职工、城乡居民，全部在一个基金池中，实现了城乡之间的互助共济。

我国社会保障制度长期以来的一个现状是城乡之间分割、就业职工与非就业居民之间分割。不论是基本养老保险还是基本医疗保险，城镇职工和城乡居民分别在两个基金池中，难以实现统筹共济。城乡之间不同的制度安排有其历史必然性。但随着我国经济社会的发展，城乡之间的统筹共济既有其必要性，也具有可行性。必要性在于，就业职工与城乡非就业群体之间的共济必要性，能够促进实现社会保险的基本公平，实质性推动共同富裕。可行性在于，目前我国的城镇化率已经超过67%，且随着经济发展还将进一步提高。在多数群体已经居住在城镇、就业人员以城镇非农就业为主的情况下，实现社会保障制度的城乡统筹是有基础的。从各地试点实践看，覆盖全民、统筹城乡的制度安排也是可行的。

第二，公平、适度、可持续的筹资与待遇机制。在筹资机制上，长期护理保险坚持量能筹资的基本原则，通过设计基准费率，以不同群体不同的缴费基数来体现不同的筹资贡献。相比于定额筹资，基准费率制的筹资机制更能体现社会保险的公平性。长期护理保险作为社会保险，其基本属性之一就是在筹资上体现纵向公平，收入高者贡献大。在0.3%的基准费率下，在职职工以其工资收入作为缴费基数；城乡居民以当地居民人均可支配收入作为缴费基数；退休职工以基本养老金作为缴费基数。通过不同的缴费基数设置来体现量能筹资的基本原则。

在待遇设置上，坚持适度原则，在收支平衡的基础上，从重度失能人员的护理开始，优先解决人民群众最迫切的需求。在具体待遇设置上，职工参保人按照总费用的70%、居民参保人按照总费用的50%进行保障。当然，随着经济的发展以及制度的不断完善，可逐步覆盖中度失能人员。

在筹资与待遇上，坚持精算平衡的原则，立足解决社会急需、迫切的护理需求。这也是我国社会保障制度建设长期坚持的基本原则，已实现制度的长期可持续。

第三，服务保障为主的待遇给付方式。长期护理保险在待遇给付方式上，以向失能人员提供护理服务的方式为主。在一些偏远地区护理服务供给跟不上的情况下，可以使用现金给付。以服务保障为主，主要考虑长期护理保险的政策目标是缓解失能人员的护理压力。

随着我国家庭结构的变化，家庭规模不断缩小，核心家庭成为主要的家庭结构模式。与此相对应，家庭的护理功能在不断弱化。同时，对于护理失能人员而言，专业化要求又较高。在这样的情况下，失能人员家庭迫切需要专业化的护理服务。如果不能解决护理不足的问题，现金补贴也难以发挥缓解护理压力的作用。通过长期护理保险的战略性购买，一方面能够推动和支持护理服务行业的发展，解决服务供给不足的问题，另一方面也能够满足失能人员家庭对于护理服务的供给需求。

服务供给的模式主要包括机构护理服务、居家和社区护理服务。机构护理是指在养老院、护理院等机构居住并接受护理服务；居家和社区护理是指失能人员居家或日间在社区护理站等接受的护理服务。考虑到一些失能人员尤其是老年失能人员“在地养老”“居家养老”的需求，长期护理保险在服务保障上也向居家和社区护理服务倾斜，支持发展提供上门服务的居家护理服务。当然，居家和社区护理也有利于促进家庭护理与社会化、专业化护理相结合，从而提高失能人员的护理质量。

第四，做好服务供给是长期护理保险制度稳健前行的关键。长期护理保险的基本作用是向参保失能人员提供合适的护理服务，当前，制约长期护理保险稳健发展的主要挑战也是护理服务的供给问题。长期护理服务供给面临的主要挑战是从业人员短缺的问题，既包括总量上的短缺，也包括质量上的短缺。在总量供给上，国家卫生健康委数据显示，我国失能失智人员已超4500万人，目前护工人数仍然存在较大缺口。社会化护工供给短缺给家庭护理带来了较大的压力，“一人失能、全家失衡”的状况仍然存在，特别是一些双职工家庭，难以平衡工作与护理之间的冲突。同时，护理机构长期面临护工短缺问题。在质量上，现有护工的专业化水平还存在短板，与社会需求之间存在差距。长期护理既包括基本的生活照护，也包括一些医疗护理项目，需要护理人员既具有专业的生活照护经验，也具有一定的医疗护理能力，还要具有一定的与失能人员沟通的能力。目前我国持证的养老护理员只有约50万人，护理院护工的流动性也非常高，难以形成有效的人力资本积累。

要解决长期护理服务人员短缺的问题，一是要提高护工的专业化水平，加快长期照护师等专业化人才的培训与队伍建设；二是要合理配置资源，基层医疗卫生服务机构以及一些一级、二级医疗机构要针对居民健康需求变化，转型提供失能护理服务；三是加快智能化服务以及支持性辅助器具产业发展，通过技术替代解决人工短缺问题。

（作者为中国社会科学院经济研究所研究员、中国社会科学院大学教授）