1月9日上午，国家卫计委召开新闻发布会对国务院医改办《关于在公立医疗机构药品集中采购中推行“两票制”的实施意见（试行）》进行解读。《意见》明确2017年将全力推进11个综合医改试点省和200个公立医院改革试点城市，推行“两票制”，也鼓励其他地区积极推进，力争在2018年在全国推开。

“两票制”是指药品生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。在此次发布会上，福建模式成为“两票制”执行的范本。

据了解，福建省作为综合医改的试点省份，2009年在全国首个推行了“两票制”，即明确药品采购由药品生产企业直接投标，绕开中间环节，实行统一采购、统一定价、统一配送。“配送费用由原来的5%至8%降低为3%至5%，意味着药价也降下来了。”

“部分药品出厂价和零售价悬殊很大，就是经过层层的盘剥”

据了解，我国公立医院每年通过药品招标采购将近万亿元规模的药品。生产企业投标，指定配送商，医院只能向指定配送商进货。药品出厂进入物流仓储基地，再由配送商转运，这已经是中国药品物流的基本格局。

一位知情人士告诉记者，如果单纯从物流程序看，一点不复杂，但由于中间有着巨大的利益，其背后交易环节复杂，中间夹着层层代理商。“部分药品出厂价和零售价悬殊很大，就是经过层层的盘剥。”

福建省医保办处长张煊华介绍，福建实行“两票制”就是绕开中间环节，明确药品采购采取招生产企业，实行统一配送的模式，让生产企业与流通企业的责任连带起来。

在实际操作中，福建对“两票制”进行了界定，就是生产企业向配送企业开具的发票为第一票，配送企业向医疗机构开具的发票为第二票。“明确第一票与第二票之间的配送费用的差价标准，我们实行‘见二验一’的手段，就是看到第二票一定要检验第一票，看是不是执行两票制，看第一票与第二票之间的差价是不是很大，是不是符合常理。”张煊华说，此外还通过相关主管部门的监管，遏制挂票走票现象，规范了药品流通行为。

药品价格虚高水分大约30%

“药品从生产厂家到医院，医院进的是什么价，卖的是什么价，中间过程开两票，税务部门能够看到每一票到底加了多少价。有利于及时发现违规的开票，并予打击处理。”国务院医改办专职副主任、国家卫计委体改司司长梁万年指出，“两票制”是药品领域一项重要改革举措，目的是减少药品流通环节，使中间加价透明化，进一步推动降低药品虚高价格，减轻群众用药负担。

在张煊华看来，如果按公立医院总药品使用量来进行计算，药品价格虚高水分大约30%。

通基本药物配送企业作为基本药物的配送企业，规定各个采购片区配送企业不能超过10家。

据介绍，通过遴选采购企业，有效促进药品配送企业的兼并重组和整合，全省配送企业的数量由原来的200多家减少到目前的62家，提高了药品配送企业的集中度，降低了流通成本。

落实两票制政府监管要到位

张煊华认为，目前药品流通的乱象已经波及到上游和下游，波及到生产企业，也波及到医疗机构，所以要进行多方共同治理，采取组合拳。

福建医保办成立后，出台了两个文件，第一个是《关于进一步打击骗取医疗保障基金和侵害患者权益行为的通知》，不执行“两票制”，虚开增值税发票，进行过票、洗钱，生产的药品耗材通过代理商以底价包销、层层代理促销方式，由医药代表以回扣、财物等方式贿赂医保定点医疗机构、医务人员进行促销，贿赂医疗保障系统管理人员，不守诚信，无正当理由不按时供货等行为的，都记入“黑名单”。

此外，出台第二个文件，就是实行全省的医保医师代码管理，专门建立了医保医师的代码库，从制度上规范医生不能乱开药、开贵药，不能收受回扣，为“两票制”的落实奠定基础。

按照“四通用”的规则，即通用名称、通用剂型、通用规格、通用包装，重新编制医保目录和药品采购目录，实行以医保支付结算价为基础的药品联合限价阳光采购，目的就是为了促进“两票制”的进一步落实。

业内人士认为，健全“两票制”有效运行机制，政府要监管到位。比如，有厂家报出不合理的低价参与药品投标，把其他厂家拉下水，中标后又不供货等。对这些行为，要制定监管措施及实施细则。

国家食品药品监管总局药化监管司司长丁建华认为，目前全国有12000家药品批发企业，通过推行“两票制”，未来会有一些不规范的企业面临淘汰。食品药品监管部门将把“两票制”执行情况纳入监管内容，在未来的日常检查、跟踪检查、飞行检查中，将把药品流通的货、账、票、款、证的一致性，作为重点检查内容。