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工人日报 2015年11月01日 星期日

【新闻广角】错位的“飞地园区”

□本报记者 王瑜
《工人日报》(2015年11月01日 01版)

编者按

工业生产有产品生命周期理论之说,即各个工业部门及其产品,都会经历创新、发展、成熟、衰退等四个阶段。而在不同区域,这些工业部门及其产品所经历的阶段是不同的,因为不同区域在经济发展上存在梯度差异。

正因如此,区域经济发展存在梯度转移现象,一些产业部门会从高梯度地区向低梯度地区转移,京津冀之间,恰恰就存在这样的现象。

但是,北京和天津淘汰的产业,不是每一项都适合河北发展,而河北在承接这些产业转移时,其相关设施和配套机制的跟进速度,依然有待加强。

京津冀一体化,绝非是把北京的工厂搬到河北那样简单。如何在京津冀一体化过程中实现产业布局和发展相对均衡,统筹兼顾以实现经济和社会可持续发展,依然是摆在三地政府和企业家们之间的课题。

2015年10月27日,北京通州携手河北邢台共建10平方公里产业园,拟打造冀中南地区京津冀协同发展试验示范区。

这种两个甚至多个互相独立、经济发展存在落差的行政地区或市场主体打破原有行政区划限制,通过跨空间的行政管理和经济开发,实现各地资源互补、经济社会协调发展的一种区域合作发展模式。在学界被概括为“飞地”发展模式。

调查发现,飞地模式已成当前京津冀区域产业转移和协同发展重要形态。而其发展中存在的同质化建设与无序竞争凸显,行政主导和市场职能相互掣肘,利益共享机制和生态补偿机制不到位等问题阻碍着京津冀协同发展。

同质化竞争

当前京津冀协同发展背景下,飞地产生重要原因在于首都非核心功能疏解和京津两地向河北的产业和公共服务转移。河北多地对承接北京天津功能及相关产业积极性很高,但合作建立的飞地同质化现象严重,且“野蛮生长”,影响区域协同长期可持续发展。

记者调查发现,基于产业承接和功能疏解建立的不少飞地园区存在盲目争抢项目问题,导致产业同构和重复建设问题突出。

今年稍早时候,三地确立在功能疏解和产业转移方向下构建“4+N”产业合作格局。“4”即共建四大功能和产业承接平台:曹妃甸新区、新机场临空经济合作区、张承生态功能区、天津滨海——中关村科技园区。“N”即希望主要发挥市场作用,由企业根据自身发展实际,结合当地资源禀赋,自主选择若干产业项目承接地。这样的导向在实操过程中并不理想。

调查显示,这些承接平台及相关飞地园区普遍将IT电子、生物制药、高端装备等列为重点发展产业,同质化竞争态势明显。有数据称,目前河北省省级以上开发区近200家,多数属飞地性质。其中不少区域因缺乏清晰发展定位,在前期调研和规划方面缺乏科学评估和优势分析,承接项目和建设中表现出明显盲目性和重复性问题。

还有的飞地园区在前期行政力量主导建立后,因缺乏后续规划呈现无序竞争态势,甚至因行政指向违背市场规律而陷入停滞状况。数据显示,大红门八大服装批发主力市场去年5月落户河北廊坊永清,当时签约670家企业中,目前仅一成在建,实际投产仅一家。

据了解,去年从北京迁入新成立的廊坊新动批红门服装城目前节假日客流量约七八千人次,平日仅三四千人次。保定白沟大红门服装批发城情况相似。客流量稀少导致这些区域不少商户在当地经营几乎停滞。

飞出地市场主体则不愿迁移,此前河北白沟大红门服装批发城项目商在大红门1万名商户中调研发现,48%的商户不管怎样都不离开北京,17%在北京待不下去回老家,仅30%经营能力不强的想继续创业,但转移地不一定选择河北。

调查还发现,一些污染企业迁入后,原有污染问题并未解决。有过多次飞地合作经验的中国工业节能环保公司总经理张自强对《工人日报》记者表示,一些合作园区建立之后并没有为当地带来就业、税收等经济社会明显效益,反而给当地带来诸多生态环境负担和污染。

缺乏利益共享机制

飞地的发展问题关乎京津冀区域协同发展成效和目标。采访中专家表示,当前尚缺乏京津冀功能疏解和产业转移的明确标准和评价体系,一些简单通过行政指令转移形成的飞地园区,在缺乏前期充分调查和后期制度政策配套下,很难充分保证符合市场经济规律和双方长远发展需求。

调查发现,不少已建飞地园区在发展过程中过分倚重经济发展导向,忽视经济与社会、人口、资源环境的协调可持续发展。有些地方片面强调行政主导,单纯考虑将不需要的重污染企业迁到飞入地,并没有充分考虑这些企业迁后长远发展。还有一些飞地各方尚未形成资源优势互补,协调发展机制不通畅。知情人士向本报记者表示,北京丰台与河北保定合作建立的科技园推进缓慢重要原因在于,飞出地和飞入地间产业资源不够配套,发展不协调,尚未形成各自优势互补。

与此同时,一些飞地管理模式和分配机制尚未完全理顺,造成飞地发展面临诸多行政和制度掣肘,影响区域协同发展。以昌平怀来分园为例,相关人士对本报记者表示,目前该园区管理模式和利益分配机制均需尽快明确,入园企业规划建设手续和管理方式还需进一步理顺。

调查发现,这些问题背后是尚未建立基于协同发展下的有效合作机制。而这涉及飞地各方利益共享和责任共担机制的建立完善。

清华大学教授王恩志认为,飞地发展问题重要原因在于背后各方利益分配不合理,缺乏利益共享机制。因此造成飞地强势方没有建立利益分享和责任共担的机制动力,飞地弱势方则没有构建机制的话语权。

北京清华同衡规划设计研究院袁昕院长接受专访时对本报记者表示,在产业梯度转移过程中,应重点关注和立法保障发展不均衡的两个主体之间的战略协同、利益分配、生态补偿、环境保护和社会和谐发展等机制的建立。

长期关注飞地经济发展的中国绿色发展高层论坛秘书长桂振华认为,当前一定要使与飞地园区直接相关的非首都功能疏解和产业转移承接等动作重新回归顶层科学规划层面,才可能克服同质化和“野蛮生长”问题。

呼唤统筹协调

调查发现,当前飞地的这些问题与地方政府“畸形”政绩观有关。建立在现有行政区划基础上以GDP主导的政绩观直接影响飞地建设。河北急于获得短期能带来明显经济效益的产业、资金和技术。而京津希望将一些不符合本地环保评价和转型利益的污染企业优先转出去,同时在将有些优势产业转出去时,仍希望享受产业在飞入地的主要收益,不愿将园区交由“属地管理”。这种利益导向缺乏矫正,客观导致飞地各方没有动力也没有机制推动其从长远可持续角度建设。

综合调查获知,这背后实际是地方利益博弈尚未获有效协调结果。以行政区划为基础的城市发展观和GDP导向的政绩考核体系叠加,使得各地政府缺乏协同发展和改革创新动力。其深层原因在于京津冀协同发展战略中顶层设计缺乏明晰实操方案与有效评价监督体系。因此,从顶层设计入手构建“务实”的飞地合作发展制度体系成当务之急。

长期研究京津冀协同发展战略的北京大学人口研究所常务副所长陈功教授指出,单靠京津冀地方政府本身既没有动力也没有能力跨行政区划推进功能疏解和产业转移,应主要依靠中央政府从顶层设计入手强力推动和监督制约。

北京市社科院副院长赵弘认为,当前产业转移承接过程中,双方面临用地指标、工业项目环境指标要求、资质认定等方面政策瓶颈,这些仍需要顶层设计并细化政策。

此外,不少专家建议立法保障建立京津冀跨行政区飞地建设和管理模式,包括资源调配、利益共享和生态补偿等机制,有效调动各方主动性和创造性。

王恩志教授建议,应加快京津冀区域立法保障建立飞地各方利益共享机制,充分调动飞入地和飞出地协同发展积极性。他认为,通过立法才能更好协调和保障飞地各地方政府利益,建立多赢的利益协调和共享机制,推动区域协同可持续发展。

桂振华建议,可借鉴美德等国的均衡发展原则,缩小地区贫富差距,通过国家层面综合协调跨区域立法,以飞地为切入点,建立京津冀区域资源调配机制和生态补偿机制,推动签订地区协定和立法协作,解决各地区地方性法规冲突,加快推动京津冀协同发展进程。

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