密集开会商讨对策

当地时间9月23日，欧盟各国领袖齐聚布鲁塞尔召开紧急峰会，商讨制止难民涌入的措施，包括加强边界管控、加快遣返程序、结束叙利亚内战，以及为面临严重难民危机的较贫困国家如土耳其和约旦提供援助。欧盟各国还同意，提供给联合国难民署和世界粮食计划署10亿欧元，以应对难民问题。

在本次峰会之前，欧洲议会议长舒尔茨21日在与法国总统奥朗德举行会谈后说，23日举行的欧盟首脑会议应筹集更多资金，帮助接纳叙利亚难民的主要国家约旦、黎巴嫩和土耳其。他说，这样可以避免大量的难民由于失望而离开以上国家的难民营前往欧洲。奥朗德也指出，欧盟要尽快做出决定，对土耳其提供财政援助，以使其有序安置叙利亚难民，最终使叙利亚难民停留在土耳其，而不是蜂拥前往欧洲。

就在峰会的同一天，欧盟委员会对19个成员国在处理难民事务中的40起违规行为提出警告，认为这些国家未能有效地执行欧洲共同难民庇护政策。欧盟委员会表示，上述国家收到警告信后须在两个月内做出回应。若欧盟仍然认为成员国不合乎规定，并在一定时间内未能改善，或将诉讼至欧洲法院。

遭到批评的国家包括德国、法国、希腊、奥地利、匈牙利、波兰等。欧盟委员会在声明中说，这些国家在执行难民庇护标准和程序、作出收容决定、为难民提供人道安置等方面违反了欧盟规定。

欧盟成员国中，丹麦、爱尔兰和英国未参与共同难民庇护政策。

就在峰会召开的前一天，欧盟刚刚就难民问题举行了成员国内政部长会议，并以多数通过的方式，就转移安置意大利、希腊等国的12万名外来难民达成共识。

根据这一方案，欧盟各成员国的难民“配额”将依照其经济规模、人口数量、以往接受难民的人数、失业率等多项指标进行计算，每转移安置一名难民，欧盟将给予成员国6000欧元的一次性补助。德国、法国是欧盟中接受难民最多的两个国家，其中德国将接受4万名难民，法国将接受3万多名难民。成员国如拒绝执行难民“配额”，将以该国国民生产总值0.002%的比例征收罚款。

由于英国、爱尔兰、丹麦在转移安置难民问题上享有“退出权”，丹麦和英国将不参与这一计划，爱尔兰则表示了参与意愿。

安置方案撕裂欧盟

值得注意的是，在22日欧盟内长会议上获得通过的难民安置方案并未得到所有与会国家的一致赞同，捷克、斯洛伐克、罗马尼亚和匈牙利的内政部长对此予以否决，芬兰则投了弃权票。有外媒称，这项牵涉国家主权的议题以多数同意、而非一致同意的方式做出决定，是相当罕见的做法。一位欧盟高级外交官则在接受采访时说：“据我所知，这是20多年来欧洲事务中处理得最糟糕的事情。”

捷克内政部长米兰·霍瓦内茨会后在社交网站上明确表示了不满，他说：“我们很快就能发现这是‘皇帝的新装’，今天失去了理智。”该国总统泽曼表示，时间会证明这个做法是一大错误。捷克媒体报道称，捷克很快就会将问题送交欧盟法院处理。

斯洛伐克总理菲佐将此计划形容为“荒谬”，称他在任期间不接受强制措施，也不会遵守新的规定。

匈牙利总理欧尔班在23日参加欧盟峰会前，对德国巴伐利亚州进行了一次富有深意的访问，该州州长泽霍夫所在的基社盟近来一直强烈批评默克尔的难民政策。欧尔班在巴伐利亚州被问及面对欧盟为难民潮“扭打”、希望默克尔做些什么的问题时回答说，最重要的是不要再强加“道德帝国主义”。

欧尔班表示，欧洲已经被难民潮淹没，难民们不敲门，而是直接“破门而入”，不只是匈牙利，整个欧洲边界的安全都已经荡然无存。9月21日，匈牙利议会以三分之二的多数票批准在边界地区部署军队帮助控制难民潮，同时授权军警动用橡胶子弹、催泪弹、手榴弹和网枪等非致命武器，制止非法移民入境。军警也可以进入民宅，搜索非法入境者。

尽管面临部分成员国的强烈反对，但欧盟似乎无意在此问题上让步。主持22日内长会议的欧盟轮值主席国卢森堡外交大臣阿塞尔博恩称，他“毫不怀疑”投票反对的国家也将执行该计划。阿塞尔博恩表示，方案在有反对的情况下强行通过因为这是“紧急情况”。他说，如果欧盟不这么做，欧洲将面临更严重的分裂。

有分析指出，欧洲东部经济实力较弱，且近些年经济常陷入停滞状态，即便是欧盟摊派的少部分难民，东欧国家承担起来也有难度。而且，与西欧国家相比，欧洲东部国家相对更加保守，此前也缺乏吸纳大量难民的经验，不断涌入的穆斯林会否与当地不同信仰的居民发生冲突也是引发东欧国家担忧的原因之一。同时，他们还担心新的难民安置方案会滋生“助长情绪”。

联合国称杯水车薪

尽管眼下的难民安置方案已经让欧盟多国大喊“吃不消”，并显而易见地扩大了这一组织的内部分歧，但在联合国看来，“大喊大叫”的欧盟事实上做的还不够。

联合国难民署新闻发言人梅丽莎·弗莱明在22日欧盟新的难民安置方案通过后表示，该方案实际上杯水车薪，根本无法保证当地的局势稳定，欧盟需要重新调整接受难民的数量。难民署的数据显示，现在平均每天有6000名难民通过海路抵达欧洲，7月更是有创纪录的10.7万人涌入欧盟。目前欧盟计划安置的12万人，按照当前难民涌入的速度，只能相当于20天的“来客”数量。

联合国难民署建议欧盟采取一系列措施。首先，立即在希腊建立、并在意大利扩大难民接收设施，欠缺的难民接收能力将无法有效执行难民搬迁方案。

其次，立即展开目前滞留在希腊和意大利的4万难民的搬迁程序。在欧盟委员会建议接收额外的12万难民和欧盟国家自愿增加难民接收的基础上，这个数字有可能会增加。同时，加强人性化遣返不需要得到国际保护的人员的机制。

最后，通过向收容大批难民的国家提供额外的人道援助资金和支持来稳定欧盟的邻国。

联合国难民署表示，今年已有近48万人从海路抵达欧洲，其中大部分是来自叙利亚、阿富汗和伊拉克的难民。该机构指出，欧洲国家不能继续保持支离破碎的政策。这只会破坏重建国家之间的责任、团结和信任的努力，并在成千上万的难民中制造混乱和绝望。

联合国秘书长潘基文本月21日发表声明，对抵达欧洲各地的难民及移徙人员所面临的严峻处境日趋恶化的问题表示极度关切，呼吁欧洲国家遵守“不驱回”等国际原则，尽快出台统一的应对政策，以确保难民获得适当对待和安置。

声明称，对于欧洲一些国家关闭边界、缺乏适当的接纳设施以及针对非正规移徙者和庇护寻求者使用拘留和定罪的做法等问题，潘基文正在关注事态发展，并对此表示越来越多的关切。