今年2月初，江苏徐州市铜山区人民法院审理了一起由民政部门提起的申请撤销法定监护人监护权案件。法院最后判决撤销涉案女童父母的监护人资格，指定民政部门作为被害女童的监护人，并判决强奸、猥亵自己10岁未成年女儿的邵某有期徒刑11年。

此后的问题是：对于这些急需社会关爱的未成年人，撤销不合格监护人监护资格后，如何更好地安置未成年人，使他们的权益得到全面保障？

设立国家监护制度的呼声从未停止。很多案例已经表明，搭建未成年人全方位监护网，更加期待政法机关、政府部门以及未成年人保护组织等跨部门合作，形成司法保护与家庭、学校、社会保护的合力。

在此背景下，最高检于5月27日发布《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》（以下简称《八项措施》），强调了检察机关对未成年人司法保护对象范围的全覆盖，同时强调了检察机关的监护监督职能。

监护缺失状况不容乐观

“客观上说，我国未成年人保护的整体状况有很大的进步，但是与公众的要求与期待还有一定的差距。”上海市未成年人法研究会会长、上海政法学院刑事司法学院院长姚建龙教授说。他指出，尤其是近些年来，饿童、虐童、性侵等严重侵害未成年人权益的恶性事件频发，一些事件的惨烈程度甚至构成对人伦底线的挑战。

梳理这些事件不难发现，一些未成年人的监护人或照管人婚姻破裂、健康不佳、经济收入低而监护能力不足，无法为涉案被监护人提供良好的监护或照管环境，容易造成监护或照管欠缺，甚至恶意侵害未成年人权益。

尤其在广大农村地区，留守儿童成为因监护失职导致权益被侵犯的高发人群。2013年10月8日，安徽临泉一名两岁女童不慎跌入正在燃烧的秸秆堆内，不幸造成特重度烧伤。女童的父亲常年在外打工，母亲离家出走，再无音讯；女童不到1岁时，爷爷奶奶也离家打工，只留下76岁的太奶奶靠种地勉强维持两人的生计。

监护不到位在导致未成年人犯罪的因素中也占一定比例。根据最高检近日发布的统计数据，2014年，从各级检察机关审查起诉的未成年犯罪嫌疑人的监护人情况来看，离异或单亲的、父母双外出务工的、父母双亡的、父母遗弃的和指定监护人的，几种情况合计比例为25.6%。

这一现象在一项针对涉案未成年人家庭监护状况的调查中得到了具体的体现。近日北京举办了“少年司法与综合保护”研讨会，会上发布的《涉案未成年人家庭监护状况调查报告》显示，在调查的308名涉案未成年人中,有171名(55.52%)没有受到家长或者照管人的管教,168名(54.55%)未成年人家长或照管人从来不问其学习情况,而家长双方有固定工作的仅占23.7%。

国家监护制度亟待建立

撤销监护人监护权后，现行法律有关“另行指定未成年人监护人”的规定，由于受到意愿、人员、经费等因素的影响，实行起来收效甚微。一些爱心组织在实践中发现，他们对“家务事”难以插手，警察也往往对此无可奈何。

在2013年南京饿死女童案发生后，有记者问当地民警:“如果父母不履行自己的监护职责，派出所有没有办法?”民警回答:“我们没有这个权力。他既不是罪犯又不是犯罪嫌疑人，我们到他家，没权力把他抓过来。”

长期以来，公权力在什么情况下可以介入，对失职的监护人应当采取什么措施，应当由谁来接替失职监护人承担监护责任，民政、公安以及司法等部门都没有清晰的认识。

“设立国家监护制度，已经迫在眉睫。”长期关注未成年人保护的北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华说，“孩子不仅是家庭的，也是国家的。”

在佟丽华看来，如果家庭不能担负责任，不论是客观原因，还是主观原因，国家有关部门都应积极履行职责，以避免孩子死伤等严重后果出现。“但在司法实践中，有些部门的具体责任人员严重不负责任，消极冷漠，敷衍塞责，导致一些未成年人权益受到侵害的恶性案件发生。”

姚建龙教授也表达了相同的观点。他强调国家亲权的观念，认为国家居于未成年人最终监护人的地位，国家应当遵循儿童最大利益原则，积极主动地履行未成年人保护的职责。

姚建龙表示，在一些惨痛的恶性未成年人事件发生后，一些部门总是“无辜地”表示遗憾或者痛心，实际上并没有按照法律的要求，将未成年人保护的责任与其法定的职责有效地结合起来。这也是我国未成年人保护状况还存在诸多需要改进之处的重要原因。

全社会应形成保护合力

长期以来，国家对监护人怠于行使监护职责缺乏有效手段，我国现行法律在未成年人监护监督的规定上还是空白。“实践中出现了一些监护人无力或怠于履行监护职责，侵犯未成年人利益的情形，与我国监护监督制度缺失有很大的关系。”北京师范大学教授林艳琴说。

今年年初，最高检、最高法、公安部、民政部联合出台了《关于依法处理监护侵害行为若干问题的意见》，建立了公、检、法、司与相关组织联系协作、报告处置、临时监护、判后安置等多项制度机制，明确了检察机关的法律监督职责。

此次最高检出台的《八项措施》，进一步强调了由人民检察院承担监护监督的责任。林艳琴认为，这对于监督监护人更好地履行监护职责，维护未成年人的合法权益，不仅具有法律依据，也非常有必要。

此外，《八项措施》中提出，要推动完善政法机关衔接配合以及与政府部门、未成年人保护组织等跨部门合作机制，实现司法保护与家庭、学校、社会等保护的紧密衔接。

北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉认为，这是新规的一大亮点。他建议，构建国家监护在家庭监护缺位时的替补机制，一方面在监护人能力缺乏的情况下，应当由民政部等负责提供替代机制，代替监护人承担起保障未成年人各项权益的责任；另一方面，监护人有能力却不在场的情况，法律应规定其不履责的法律后果。

新规还倡导将社会工作服务引入未成年人司法保护中。宋英辉提出，当家庭监护缺失时，政府可以通过增加经费投入、购买服务等方式，将社会调查、心理疏导、管护帮教等工作，交由专业社会力量来承担，构建未成年人保护社会支持体系。