立法法修正案草案正在审议中，对诸如限行、限购、限号等一些地方“红头文件”做出约束，“有权不能任性”将成为一种新常态。但新的担忧由此产生——立法法修正案草案开出的“小口子”，地方政府会不会“钻空子”；下放地方立法权是件好事，但设区市如何“接得住”立法权？

放权后——地方将遇立法人才匮乏

在今天的审议中，代表们首先关注到的是“收”与“放”。

“收”是指原来对49个较大城市的立法权没有设定边界的基础上，修订草案拟将立法权限制在“城乡建设与城市管理、环境保护、历史文化保护等”上；“放”指原来享有地方性法规制定权的只有49个城市，包括27个省会城市、18个经国务院批准的较大的市以及4个经济特区所在地的市，现在扩大到全国284个设区的市。

对此，全国人大代表、济南市市长杨鲁豫说：“地方管理的许多难题都可以进入法治轨道，济南市泉水众多，被称为‘泉城’，我们希望在地下水保护方面设立泉水保护法，加强城市管理。许多城市都拥有独特的地方资源和格局特色的传统文化，不可能在国家层面立法保护，放权就赋予了地方依法管理和保护的积极性。”

记者注意到，在审议中，来自全国各地的代表对放权呼声最高。全国人大代表、陕西荣民集团董事长史贵禄说：“我曾经建议从国家层面加快立法强制推行垃圾分类，现在按照新的立法法，地方就能搞垃圾分类的城市立法了。”

全国人大代表、云南民委主任赵立雄则建议：“立法法修订应该进一步放权，除设区的市外，还应该扩大到所有民族自治州、县（区）。”

不过也有代表对扩权之后的地方立法能力表示担忧。此前，武汉大学法学院教授、博士生导师秦前红曾撰文指出，此次拟新扩容的设区的市，大多没有专司立法的专门委员会或者是工作机构，常委会组成人员中法律背景出身的比例较低，熟悉立法理论与实践的人才缺乏储备。

全国人大代表、山东省人大常委会秘书长翟鲁宁说：“放权前，山东有3个城市有立法权；放开后，17个城市有立法权，但是相关人才非常缺乏。”

对此，全国人大代表、岳阳市人大常委会主任李湘岳说，决定地方立法权的内容出来以后，作为市级人大感觉很振奋。从准备工作方面来说，一是要从组织机构上开始考虑，原来市一级的人大是没有法工委的；第二在人员培训上要开始做准备；第三要向省人大积极争取，在城市建设管理方面，可能会先走一步。解决以前对违章建筑的防范和处理中相关法规规定较少的问题。

“小口子”——避免地方政府“法律轨道外运行”

全国人大代表、北京律师协会会长李大进说：“现在区域经济发展有各自的特点，如果不给这些地级市授予这个权力的话，他们在行政管理中少了抓手，无法可依，拿别的地方法律又不适用，其实是要政府依法行政。”

在没有上位法律法规依据的情况下，一些地方政府因行政管理的特殊需要，要采取一些行政措施，但是又来不及制定地方性法规怎么办？

3月9日，全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜解释，现在立法法修正案开了一个“小口子”。应当制定地方性法规、条件尚不成熟的，可以先制定政府规章，但是满两年必须要提交本级人大制定地方性法规，如果不提交，满两年就要失效了。

“我们开了一个口子，也是考虑到地方政府管理的复杂性和紧急性事项的处理需要。” 郑淑娜说。

对此，有关人士担忧，所谓的“屁股决定脑袋”，享有地方立法权的城市难免不将自身的利益“塞进”地方性立法当中，使地方保护主义在“法律化”的掩饰下显得名正言顺，尤其是在地方立法公众参与制度、地方立法监督制度尚未完善的情形下，此种担忧表现得更为突出，百姓会不会无辜“躺枪”？

郑淑娜强调，立法法修正案设立了五道防线维护法制统一，对各市地方性法规的具体立法步骤和时间、法律内容都做了限定。

对此，全国政协委员、中国社会科学院科研局研究员刘白驹提出自己的看法：“针对公民权利和义务的解释和理解，实际上决定着立法法的实际操作性。”他建议，针对社会普遍关注的限购、限行等等，限到什么程度就算侵犯公民权利，必须由上位法来解释。

湖南省人大常委会法制委副主任委员、省人大常委会法工委主任肖迪明认为，这对立法质量要求更高、程序要求更严，立法要体现大多数人意志，克服部门倾向，所以在立法过程中要通过各种形式听各方面意见，坚守程序正义。

对此，全国人大代表、云南曲靖市市长范华平认为，“立法法修正案草案新增规定：法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，可以召开听证会，听取基层和有关群体代表、有关部门、人民团体、社会组织和有关专家等方面的意见。所谓‘可以’，缺乏约束力，难免会造成走过场，必须对听证程序作出强制性规定和严格限制，不能任由一些地方找几个‘听证专业户’就草草过关，一定要写明必须征求利益相关人员的意见。”

“这次立法法的修改是对立法经验的全面总结，把好做法、好经验提炼吸收，并且借鉴了外国的经验，对今后制定‘立得住、真管用’的法律，对全面依法治国，必将起到重要推动作用。”全国人大代表、甘肃省高级人民法院院长梁明远说。

（本报北京3月10日电）