日前，最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），自10月1日起向社会征求意见。《征求意见稿》主要对环境民事公益诉讼案件的诉讼主体、案件管辖、举证责任分担、责任承担方式以及与私益诉讼的关系做了详细的规定。

对此，10月23日，在由民间环保组织“自然之友”与中国政法大学环境资源法研究和服务中心共同主办的环境公益诉讼圆桌会议上，与会专家表示，希望借此次司法解释的出台，推动环境公益诉讼制度的完善。

原告主体资格规定“含糊”

据新华社报道，从2000年到2013年，全国环境公益诉讼案件总计不足60起。从起诉主体看，绝大多数是行政机关和地方检察院等公权力机关，环保组织起诉的案件很少。

“并不是所有的环境污染案件都可以提起公益诉讼。”中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部主任刘湘对此解释，“而最重要的原因，在于谁来提起公益诉讼。”

谁来提起环境公益诉讼，在此次《征求意见稿》出台前，很长一段时间里成为很多环保NGO组织面临的共同难题。

2013年新修订的《民事诉讼法》增设了公益诉讼条款，其第55条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这条规定曾被称为“为环境公益诉讼打开了一扇门”。而实际中，各方对什么是“法律规定的机关和有关组织”存在较大争议。

《环境保护法》第58条对此的规定又有不同：“在设区的市级民政部门登记的专门从事环境保护公益活动连续五年以上,且无违法记录的社会组织可以提起环境公益诉讼。”而哪些机关、哪些组织可以提起环境公益诉讼也并不明确。一些公益诉讼案件就因“起诉人不具备原告资格”被挡在法院门外。

2013年8月，中国政法大学环境污染受害者法律援助中心代理神华煤制油环境污染公益诉讼案件并递交了民事诉状，但起诉书被两家法院拒收，一年多过去了，至今无法立案。

中国政法大学环境资源法研究和服务中心诉讼部副部长戴仁辉是该案的代理律师。第一次立案材料被拒收，法院给他的答复是“目前法律规定不明确，不清楚哪些原告可以提起此类诉讼。”戴仁辉等到立案庭庭长信访接待日再次前去询问，对方还是回复“需请示领导”。此后的一年多时间里，戴仁辉和他的团队多次询问，最后得到的答复是“不予立案”，并告诉他，案子已经请示北京市高院，给出的意见是这种案子暂时不予立案。

戴仁辉坚持没接回被拒的立案材料，“现在司法解释出来了，再等到明年新环保法出台后，我们再去找法院一次，那时他们就不好拿法律规定不明确当借口了。”

环境污染鉴定取证难

环保组织“自然之友”总干事张伯驹表示，中国草根环保公益诉讼第一案“云南曲靖铬渣污染公益诉讼案”曾震惊全国，然而直到现在，这个案件仍在艰难推进，原告、被告与律师团队都经历了曲折的沟通甚至博弈过程。2012年5月，“自然之友”和重庆绿色志愿者联合会一起到曲靖，就铬污染事件提起环境公益诉讼。然而，3家被告公司明确表示拒绝接受法院的调解，案件将重新回归庭审程序。

刘湘是该案代理律师，他指出，环境公益诉讼“鉴定难”，成为制约其发展的一大瓶颈。

“这个案子最大的阻力，是对于环境污染的程度以及损失如何界定。”刘湘告诉记者，“尤其是大的环境公益诉讼案子，鉴定费用高，还涉及鉴定效力能不能被法院采信的问题。”

刘湘介绍，以“曲靖铬渣污染公益诉讼案”为例，铬渣埋在地下，加之污染时间跨度长，铬渣具体位置在哪，范围有多广，污染对周围的影响范围都不好界定。如果原告要求环境修复，不容易指出修复范围，最后导致执行困难。

鉴定机构的鉴定资质和质量也是一大问题。据刘湘介绍，法院只能采信在其名册里、有资格对环境污染案件进行鉴定的机构的鉴定意见。同时，目前我国鉴定人员的素质和能力参差不齐，影响了鉴定结果的准确性。

诉讼成本动辄上百万

即便具备诉讼主体条件的环保组织也不一定能提起诉讼。律师费、鉴定费、评估费、设备费等高昂的诉讼成本往往让这些组织望而却步。

中华环保联合会法律服务中心副主任马勇曾透露，中华环保联合会做过的8起公益诉讼，每起诉讼投入成本都非常高。其中一些公益诉讼仅诉讼费就支付10多万元，还要承担时间成本以及败诉的风险。而针对云南曲靖铬渣污染案，“自然之友”公益律师分析，目前来看，光鉴定费最少就需要将近百万元。这让不少环保组织根本无力承受。

福建省绿家园环境友好中心主任林英告诉记者，该中心已经针对当地一起水污染事件做过两年调查取证，但面对提起环境公益诉讼，她坦言诉讼成本费用等各方面难度太大，希望得到支援，或者和其他环保组织开展合作。

环境公益诉讼破冰路艰难，但它是促进环境保护公众参与的重要手段。最高人民法院副院长奚晓明今年要求，全面加强环境资源审判工作，应把推进环境公益诉讼作为突破口和着力点。

中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发表示，环境污染在很多情况下危害的是社会公众的利益。即便是没有直接利害关系的单位或个人提起诉讼，也可以保护社会公众和后代。比如砍伐森林和污染地下水，危害的是后代的生存环境，涉及的是公共利益的问题。从这个意义上来讲，环境公益诉讼更符合环境保护本来的要求。

新《环保法》将于2015年1月1日起正式实施。“人人参与环保，是本次修法的亮点之一。”全国人大常委会法工委副主任信春鹰说，环境问题和其他问题不一样，不管我们对环境、对污染有多么不满，我们自己都是“贡献”污染的一分子。如果我们每个人不从自己做起，是没有出路的，当然企业是主体，政府要负责。

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什么是环境公益诉讼？

公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。也就是我们常说的公诉。

环境公益诉讼指生态环境遭受到破坏和污染，政府提起公益诉讼，请求判令涉案人及单位立即停止对环境的侵害，并索赔。索赔的费用将用于恢复环境。赔偿费用不支付给受害人。受害人如果受到损失要求赔偿，需另行起诉，属一般民事诉讼范畴，而不是公益诉讼。公益诉讼没有具体的受害人。