编者按

实现中国梦的基础是权利均等和机会均等，而这也正是中国城镇化进程中的重要衡量指标，其重要标志为城乡基本公共服务均等化。为此，从本期开始，本版将推出聚焦中国城镇化系列报道，从户籍、社保、医疗、教育、就业、文化及各相关层面深入关注城镇化内涵与外延，既着眼宏观布局，又尝试解剖麻雀，以期为读者展示中国城镇化的进展与突破。

重庆市于2010年7月在全国率先实施户籍制度改革。时至今日已近三年，改革进入深水区后如何进一步冲破深层体制瓶颈，实现彻底“融冰”，对于各地均具有标本意义。

重庆市户籍制度改革在全国率先“破冰”。至今已近三年，成效如何，尚面临哪些掣肘和瓶颈，均可以作为标本加以研究和剖析。

近日，重庆市户籍制度改革启动后转户进城的第一个领到城镇户口簿的农民、年近五旬的原合川区龙市镇龙头村人陈刚兴奋地告诉记者，近三年来，自己和家人在城里尝到了甜头。不过调查发现，目前户改在推进中仍面临不少隐忧。

进城要穿 “ 五件衣 ”

重庆市于2010年7月12日召开了市政府第75次常务会议，审议并原则通过《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》、《重庆市户籍制度改革配套方案》。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都次日也开始了户籍改革的试验。四川省社科院社会所所长胡光伟曾表示，中国延续60年的户籍制度，可能在成渝两地率先破局。

解读重庆市政府出台的文件，重庆户改除解决进城务工农民问题，及区县、近郊农民城镇化外，还将解决重庆城市用地困境。官方表态，力争到2020年全市户籍人口城市化率从改革之前的28%上升至60%到70%，从而彻底扭转重庆大城市与大农村并存局面。

市长黄奇帆在接受媒体采访时表示，根据规划，重庆市户籍改革分两个阶段推进。一是分阶段推进，从2010年8月到2011年底，用一年多时间集中解决具有本市农村户籍的300多万符合条件的进城农民工及新生代和户籍遗留问题；2012年进入常态化。二是分群体实施，把存量的300多万人，分成两大类（符合条件的农民工、各类历史遗留问题）七个类型，明确各类对象转户条件和程序。到2020年实现1000万农村人群转户目标。通过户籍改革，今后几年，重庆社会基础设施用地、工业用地、城市人口增加建设用地等至少需新增2000多平方公里土地。

但对于1000万农村人群转户目标来说，人们感兴趣的还有——黄奇帆市长的“衣服”比喻。黄市长将城市待遇总结为“五件衣服”——“就业、住房、养老、医疗、教育”，重庆户籍改革从大势上简言之就是给1000万农民穿上这“五件衣服”，脱掉原来的“三件衣服”——“宅基地、林权、承包地”。

但黄奇帆特别强调，穿上“五件衣服”，脱不脱原有“三件衣服”完全自愿，愿脱可把它转让，没有以“三件衣服”脱掉的前提换取“五件衣服”。

顶层设计保360万人“进城”

重庆市发展改革委、重庆市统筹改革办副主任徐强告诉记者，实施农民工户改以来，重庆市已有360多万人转户进城。从目前情况看，重庆市农民工户籍制度改革转户数据结构良好，符合改革方向。

重庆市农民工户籍制度改革领导小组办公室有关负责人告诉记者，重庆主要抓了五个顶层设计。

——以在城镇有稳定就业为转户前提。遵循工业化城镇化发展客观规律，严把进城入口关，主要转户对象界定为常年在城镇务工经商的农民工，转入主城必须务工经商5年以上，转入区县城须务工经商3年以上。

——转户后城市保障一步到位。农民工转户进城即享有城市居民平等权利，就业、社保、医疗、教育、住房“五件衣服”一步到位，同等享受城市基本公共服务。

——充分考虑城市承载能力。按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城、进一步放开区县城、全面放开中心镇落户条件，推动形成30%到主城、30%到区县城、40%到乡镇的合理梯次分布，避免转户人员过分集中在主城。同时，配套搞好城市基础设施和公共服务。

——合理分担改革成本。4000亿元改革成本大体由企业、政府、社会三方各承担三分之一。同时，大部分改革成本是15年至20年长周期逐步到位，不需一次性支付，这样成本可以消化。

——转户后农村权益自主处置。农民在农村的财产权主要是土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，这是法律赋予的合法财产权利，转户后如何处置，完全尊重农民意愿。政府在制度设计上提供保留、流转、退出等多种选择方式。这样农民就安心了，到城里后与城里居民同等待遇，农民财产权得到保护。在这个财产权流转过程中，又会使要素集聚，提高农村劳动生产率。

政府农民各有各的忧虑

农民工户籍制度改革尚不到位，采访中，记者了解到不少人对“城市化移民”的忧虑。

此次户改中，重庆目标是解决1000万人口农转居和用地紧缺问题。政府将引导农民放弃土地“洗脚进城”，也就是所谓的“城市化移民”。

对此，不少业内外人士最关心的是1000万移民背后的产业布局和经济总量能否承载如此巨大的移民计划。

“在没有当地政府行政强制性制度保障下，这些市场化路径下的‘新移民’是否愿意最终放弃土地留在城市，城市又是否有足够能力接纳他们？这都是需要政府反思和解决的问题。”重庆大学教授林寅表示担忧。

为了解决就业，重庆市政府也想了许多办法。主城七区、北部新区要分别对口支援库区移民重点区县，优先接收移民就业，对移民实行3个月至半年免费培训，并实施3个月内指导性就业，对中长期培训给予定额补贴。

但这些与千万移民的巨大规模相比，所能覆盖的人群范围在相当长时间内并不乐观。研究重庆区域经济的博士马勤认为，目前仅以重庆主城区经济产业辐射和影响能力，恐难以实现重庆城市化中“大城市带大农村”的目标。

在重庆目前劳动力转移中，大部分进入非农产业部门的劳动力并没有完全脱离农业，也没有放弃土地承包权，这些农民仍利用闲暇或用家庭辅助劳动力来经营农业。更有甚者，即便在城镇买了房子，宁肯让山里的房子和土地闲置也不愿放手。

“农村种地不用交税，多数人都不愿丢掉土地。有些村里出来打工并在城里买房的村民也是这样。”西南大学经济管理学院教授张应良指出，这是重庆市目前农村劳动力转移当中的现实。

实际上，对于重庆市政府而言，一方面希望农民自愿放弃土地，一方面又担心转变速度过快财力难以承受。对农民而言，一方面希望转变身份，同时享受市民待遇和农村已有待遇，另一方面又担心转变后未来的就业和发展等问题。

林寅认为，在各级财政支付能力还存在问题时，急忙让农民进城，只会产生更多的“双失”农民，需要完善的社会保障体系支撑。

社会保障体系亟待完善

据重庆市发改委一位官员表示，关于转户，重庆市之所以要以在城镇有稳定就业为转户前提，“主要考虑的是整个城市承载力，而且现在全市社会保障体系还不是很完善，全部放开压力很大，况且户改需要一套完整的设计制度，最终要达到城乡公共服务的均衡化。”该官员透露，在一些讨论会议上，各部门之间争议很大。

另一位发改委官员则认为，户改底线还应有，否则大量外来人口迁入，使得城市承载力不堪负重。工商税务部门利益仍应保留，只是条件可适当放宽。“可效仿一些西方国家，只要你在当地纳税，就可享受当地社会保障体系福利。”

当然正面价值不容忽视，有重庆市社科院专家表示，新户籍政策的出台消除了农民向城镇转移的体制性障碍，标志着户籍管理制度改革已涉入深水区，对于打破人口流动壁垒，降低农民进入城镇的风险和成本，促进生产要素的流动和聚集，加快城市化进程都将带来积极影响。

专家同时提醒，以目前城市综合实力和财政支持能力，重庆要想完成真正意义上的户改，还需很长一段时间。“城市化进程是复杂的系统工程，仅实行户籍改革远远不够，还有相当长道路要走。政府应有合理预算，加大提供公共服务力度。”重庆市社科院研究员王秀模说，重庆市应从就业、社会保障、教育、文化活动等诸多方面进行规划和配套，政府公共服务应放在首位，这样才能给进入城市的人员提供公平的就业和生活环境。