编者按

近日，福建省人民政府办公厅下发《关于加快发展社区服务业的意见》，将大力开展残疾人社区康复服务和社区残疾儿童康复教育服务。这为孤残儿童抚养的“家庭寄养”模式的完善带来新的希望。未来如何在政策和立法方面更好地保障“家庭寄养”模式，成为业界关注焦点。

为让孤残儿童跟健全孩子一样感觉到家的温暖，福建省早在1998年探索家庭助养模式。从2004年起，全省各类社会福利机构开始积极推广“家庭寄养”模式，即将福利院孤儿，尤其是孤残儿童寄养在爱心家庭中。不少孤残孩子通过“家庭寄养”真正拥有了温馨的港湾，一些孤残孩子已顺利念完大学，走上工作岗位，融入社会。

家庭寄养成趋势

陈宝今年60岁，是福州市回收公司退休职工。她的“小儿子”汪备和孙女同龄。其实汪备跟她没有血缘关系，是福州市儿童福利院寄养在她家的孩子。陈宝夫妻俩已退休，全职照顾小孙女和汪备。

汪备今年6岁，患先天性脑积水和左眼眼底白斑，在陈宝家生活5年多了，已成为这个家不可缺少的一份子。今年暑假，陈宝夫妻还带着汪备去昆明、贵阳等地旅游了。

“备备明年就上小学了，希望能上个好学校。他一只眼睛看不清，希望老师能给排个靠前的位置。”在陈宝眼里，汪备就是她的亲儿子。

根据寄养协议，汪备大病医疗和康复费用由福利院承担，教育则由双方各负担一半。福利院每月给家庭一定补贴，补贴标准从五年前每月三四百元到现在1000元。5年多的共同生活，汪备早已成为陈宝的亲人。陈宝坦言，城市养个孩子的开销挺大，但她不在乎，“如果没更好的家庭收养他，我们愿意抚养他到成人。”

像汪备这种寄养在爱心家庭的孤残儿还有不少，福建省民政厅统计数据显示，目前全省孤儿在外寄养1000人左右。福利院孩子分为：健全孩子（孤儿、遗弃儿）、轻度残疾、中度残疾及重度残疾孩子。“长期以来，福利院的健全孩子会在很小的时候就被人收养，轻度残疾孩子会被寄养，中、重度残疾孩子则留在福利院进行康复训练和抚养。

虽然孩子在寄养家庭里生活，但他们的监护权依然属于福利院。记者采访福州市儿童福利院院长谢霖时，他总把“我们的孩子”挂在嘴上。“福利院条件虽好，但每两个保育员要照顾十几个孩子，而且没法给他们家庭一样的亲情。”谢霖认为，家庭寄养使孩子真正走进社会融入家庭，使孤残儿童能得到一对一或多对一的生活照料，正常上学，使孩子心理和情感有了依托。

记者还从福州市儿童福利院了解到，该院有不少孩子通过寄养正常回归社会，走上工作岗位。1986年出生的小王几年前考上北京林业大学，如今已在深圳一家企业工作。

机制和资金成掣肘

谈起“家庭寄养”模式，谢霖认为占的比例还是太低。他表示，找符合寄养条件家庭难度太大，目前福州市儿童福利院在册儿童有300多人，绝大部分是残疾儿童，其中只有23个孩子在20个家庭寄养。

据了解，目前福建省已建立健全孤儿生活保障制度，社会散居孤儿每人每月不低于600元，机构供养孤儿每人每月不低于1000元的基本生活费。“600元补助，在城市养一个孩远远不够。”

专家指出，由于传统社会观念影响，我国儿童家庭寄养制度化进程仍面临诸多挑战。实际运作过程中，儿童的个性化发展、社会适应性、政府在孤残儿童中的政策转变等方面都存在不少问题。

“我们要求在城区有固定住房，家庭经济条件相对较好，要有爱心；而想接收孩子的家庭都希望要正常的孩子。”谢霖说，肢体健康、智力正常的孩子不是被领养就是被寄养，那些脑瘫或重度残疾的孩子只能留在福利院。事实上，照顾身患残疾的孩子，需要养父母花费更多精力。“不仅耗费大量时间和精力，还要买衣服、玩具，接受特长教育，甚至外出旅游，花在孩子身上的开销远不止吃饱喝足。”

中华浩德国际基金会福建区主任连女士认为，单纯靠爱心，寄养工作推广很难。基金会也曾尝试将福州模式移植到广西南平，但因家庭“观念问题”，并不太成功。

另一方面，符合寄养条件的轻残孤儿越来越少，“现在福利院孤残儿以脑瘫等重残儿为主，不适合寄养和收养”。张华之所以加入孤残儿抚养队伍，主要源于早年在香港打工时的义工经历，她坦言，现在有时带着寄养的残疾孩子上街时会引来异样的眼光，而这些情况在国外根本不存在。

据了解，2003年，民政部制定发布《家庭寄养管理暂行办法》，这是民政部制定的第一份关于孤儿、弃婴家庭寄养的规范性、指导性文件。目前福建省尚未出台专门针对家庭寄养的相关扶持政策。作为孤残儿童监护人，谢霖担心孩子在寄养过程中发生意外，同时更怕因为寄养家庭家境突变，把孩子再次送回福利院。几年来，像寄养家庭因为成员因病致贫，把孩子送回的情况多次发生。

同时，由于政策缺失，孩子在教育、户口等方面都存在问题。“现在还存在很多问题，只能走一步看一步。以教育为例，寄养家庭不是孩子监护人，他们就近上学请求常被拒，往往要多方协调才能解决。资金也是一大难题，现在除了政府给予福利院孩子统一标准的生活补贴，再没有专项资金投入。”谢霖说，“随着年龄增长，孩子们的就业住房问题逐渐显现。”

呼唤政策和立法保障

不是不仁道，而是不知道。“国人缺少的不是爱心，而是不了解这个群体。”谢霖认为，残疾人事业需要社会共同关注和帮助。

据了解，儿童福利事业发展较早的美国，其家庭寄养主要从市场化角度出发，政府职能和决策都是围绕这个方向。整个20世纪，美国通过不断立法确立了一系列福利方案，一套完整的儿童福利体制逐渐建立，随着社工专业兴起及州和联邦政府在儿童福利方面作用的增长，以付费的安置发展成为现代家庭寄养制度。

据《亚洲流浪儿童救助组织简介》介绍，17个国家的241个机构中，大部分都是非政府组织，财政资助主要来自国际社会。然而长期以来，我国在孤残儿童的家庭寄养上，仍然所有资金都由政府提供。目前家庭寄养的管理和投资主体是政府民政机关，引进社会力量的力度很小，国家和集体包办孤残儿童家庭寄养，社会动员不足，且社会福利行业组织缺失造成效率低下。

专家指出，家庭寄养是一项儿童福利政策，其实施主体应是多元化的，国家、社会、企业和个人都应参与进去。而我国传统的孤残儿童照顾模式实施主体是政府直接提供服务。实施主体的单一性，造成国家负担过重，在社会福利社会化的过程中，孤残儿童照顾模式已从“院舍”照顾向家庭寄养转变，但政府仍是资金和管理的单一主体。我国社会福利事业在计划经济时期形成的国家和集体包办，民政部门“直属、直办、直管”的办法还没完全改变，过分注重政府福利资源，对各种社会福利资源的广泛动员和综合利用不够。

此外，目前社区是孤残儿童家庭寄养的最佳载体。要想发展社区的力量参与家庭寄养，政府应制定相应的优惠政策，加大宣传。

谢霖希望政府能引导爱心企业或企业家通过建立“家庭寄养专项基金”等模式，对这些寄养家庭予以一对一资助。他同时希望一些高收入家庭、企业家能改变做慈善的理念，加入到家庭寄养或机构寄养队伍中。

视点

应鼓励引导社会力量参与

福州市儿童福利院院长 谢 霖

问：家庭寄养模式的好处体现在哪里？

答：随着社会经济发展，传统福利院集中供养方式已不能完全满足儿童成长需求。长期生活在福利机构中的儿童往往会出现性格孤僻、心理封闭等问题。事实上，孤残儿童最缺少的是亲情。保护孤残儿童，重要的是要关注他们的身心健康，最好让他们回归家庭生活。家庭寄养让他们重新感到家的温暖，心理重新有了归属感和安全感。其次，在寄养家长精心照顾下，孤残儿童身体恢复较快，有助于提高生活自理能力。

检验一个社会救助孤残儿童的标准，不仅在于福利设施建了多少，孤残儿童收留多少，更重要的是要看有多少孩子真正融入社会，成为心智健全且对社会有用的人。

问：如何进一步完善家庭寄养政策？

答：现行家庭寄养模式虽取得一定成绩，但还存在诸多问题，比如资金问题，福利机构给家庭补贴远不够孩子生活费用。资金问题仅靠福利院难以解决，希望政府加大扶持力度。建议在全球化背景下重构中国社会福利体系，完善家庭寄养法规和制度建设，政府应以制度建设为重点，制订完善社会福利事业发展目标、规划和政策法规及监督评价体系，导入市场机制引导多方力量参与社会福利建设。

问：儿童福利事业发展方向在哪里？

答：政府包办是我国儿童福利事业特点。当前政府要在孤残儿童家庭寄养中转变角色，应成为管理者和服务支持者，引入社会力量，最终达到儿童福利投资主体多元化、服务模式多样化、服务队伍专业化的福利事业新局面。在实施家庭寄养政策过程中，政府要积极完善政策法规，为孤残儿童家庭寄养提供政策支持。在资金投入上，应转变为“政府购买服务”方式。动员社会力量，发展福利事业才是最终方向。政府应作为主导者，拓宽福利事业筹资渠道，特别是鼓励引导社会力量参与，营造救助孤残儿童的良好氛围。发挥群众性团体的优势，鼓励志愿者与孤残儿童结对帮扶，到寄养家庭长期提供生活服务和精神慰籍。

视点

“家庭寄养”需尽快立法

福建丰一律师事务所律师 许亚萱

问：现行社会福利法体系的情况如何？

答：目前中国社会福利立法缺位，现有法规和政策存在规范不到位和概念、管理及运行机制模糊的缺陷。家庭寄养作为社会福利一部分，相应法律法规建设更是缺乏。

“家庭寄养模式”的推行，某种意义上表明我国现行福利模式正从传统以“政府主导和市场为辅相结合提供的福利模式”向“福利多元主义模式”转变。所谓福利多元主义，就是要求提供福利的来源多元化分散化。具体说，多元化就是主体多元化，即打破传统政府主导模式，结合市场、家庭、志愿组织、社区及各种互助团体优势，让政府和其他社会部门相互合作，且寻求经济政策与社会政策相互作用的最佳结合点。分散化特点则要求提供福利的范围应地方化、社区化，应将责任分散到其他社会部门，不能局限于大城市大社区，而忽视农村、偏远地区需要；不能只注重政府责任，忽视家庭甚至是个人责任。

然而，这种社会福利体系的优势与缺陷同在。福利多元主义从宏观上确实保障了社会可持续发展，但在实现社会公平正义方面存在着不充分，可能导致公民依赖意识不断增强、价值观冲突、财政负担过重等问题。

问：制定家庭寄养政策法规的方向？

答：“家庭寄养模式”的出现，说明社会制度设计应满足不断变化的社会需求。我们需要寻求一种与我国的社会主义制度相符合的社会福利体系，应建立中国特色社会主义福利法体系，使之与我国社会主义市场经济体制相适应。具体来说，我们应从立法角度完善福利体系，破除立法不作为导致福利权虚设的现象，这是制度救济的一方面。从宪法规范角度进行架构，允许法院就立法机关的福利立法是否符合宪法规定进行审查。从诉讼角度讲，允许法院就福利方面的案件进行合法性和合理性审查。