政府公共服务外包作为一种城市管理模式的多元化共治办法，受到不少城市的热捧。但最近深圳的一项城管服务外包却备受质疑。深圳南山区粤海街道办由于人手不足，向汇运丰实业公司购买城管协管服务，没想到这些城管协管员干的却是上街收保护费、容留非法摆卖等违法行为，并涉嫌与当地黑社会有关联。

承包来服务却干起了“执法”

为解决人手不足问题，深圳于2007年起以购买社会服务的方式在全市配备使用城市协管员，逐步形成了“政府主导、企业协同、公众参与”的格局。全市共有35家公司参与城管服务外包，共雇用了3204名协管员。

城管的职能，一部分是服务性的，如市政设施维护；另一部分是执法性的，比如处罚违法占道、无照经营。按理说，执法权是法律赋予的，不能外包，外包的内容只限于服务事项，然而一旦实践起来，那些“承包者”可不会分得如此清楚。来自深圳南山区粤海街道的城管协管员在承包“城管业务”后大肆驱赶小贩，霸占摊位，向摊贩收取“保护费”。

整件事情的暴露就是“拔出萝卜带出泥”。去年南山区一位烧烤摊主与四名城管协管员发生冲突，用刀将其中一名协管员刺死。后经证实，死者龚波及其他三名队员均受深圳汇运丰实业有限公司雇用，该公司向南山粤海街道办事处承包了部分城管工作，主要是巡逻、劝阻乱摆摊行为等。今年4月，杀人者赵晓强以故意伤害罪被判无期徒刑，赔偿68万元。而近日南山警方逮捕一个黑社会性质组织，去年恶性冲突中的死者龚波，被警方指为黑社会组织头目张强的头号“马仔”。

作为重要“马仔”，龚波等人平时骑着有城管标识的摩托车或电动车，以协管员之名驱赶小贩、霸占摊位、收取“保护费”。随着以张强为首的涉黑团伙20余人被批捕，其中成员背后的城管协管员身份，将深圳城管外包机制引入舆论漩涡。

打着执法旗号“非法执法”

城管服务外包作为政府服务外包的一种，是指通过签订合约，由外包公司派人员协助城管执法，起源于2007年深圳宝安区西乡街道，也被称为“西乡模式”。2009年，这一模式被河南省郑州金水区花园路办事处采用。

对于城管服务外包，有学者认为，政府公共服务外包不仅可以增加公共服务数量，满足社会多元需求，而且还具有提高公众服务效率与质量，缩减政府规模，减轻财政负担等多重价值。但是当由于信息、技术、人员等限制而出现的监管不力或政府把公共服务外包当做卸包袱、推责任的手段等情况出现时，就可能造成监管失效，社会公众不仅可能得不到高质量的公共服务，反而只能承受质低价高的公共服务。

这样的看法就像“预言”。2010年底，郑州连续发生6起暴力冲突事件，皆为协管员与小贩的恶性冲突，后郑州市政府叫停了城管服务外包。而在深圳，城管协管员因收“保护费”而与小贩发生矛盾也并非第一次，今年4月份，深圳东门步行街就出现因为小贩拒绝交“保护费”而被殴打的事件。

尽管外包服务确实能解决城管队伍人手不足的问题，但对外包公司的质量不加以甄别，外包服务运转后，监督的轮子却没有转起来，这是问题的根源。

广东鹏翔律师事务所梅春来律师认为，城管外包会导致执法权的外包，而协管员外包，则有可能造成不法人员打着“执法”的旗号“非法执法”。“外包脱离了执法监督将造成严重后果。”还有不少民众发出质问：城管服务外包的法律依据何在？

深圳市城管局法制处处长冯增军表示，在调研中发现，不少协管员到公司，接受简单培训后就匆匆上岗，有的甚至缺乏基本的上岗培训，加之他们缺少像公务员纪律方面的约束，最后导致部分协管员“保护违法行为”。调研还发现了服务外包领域缺乏准入、退出和监督机制，管理部门对此类外包企业的资质要求没有明确规定、外包协议拟定过程不透明，对协管员收受“保护费”“好处费”等行为也缺乏监管等问题。

对于此事，粤海街道办综合执法队队长杨敏作出回应：街道办党委认为这是一个教训，正在认真反思，而购买服务是新兴事物，如何对外包公司进行监管，以前做得确实有欠缺，今后对于协管员队伍，一定会加强管理。

目前深圳城管部门表示，正在对全市各街道外包服务情况进行彻查，深圳可能将出台新政规范城管外包服务。这一在深圳运行5年之久的制度或将退出历史舞台。

是监管缺失还是有监管默许

今年23岁的小覃去年也曾在深圳摆过地摊，主要卖发饰等小饰品。“一开始是在深圳东门步行街摆，那边人多，但是摆的第一天就有城管过来说要1000元的管理费，我哪里给得起，就不在那里摆了。”

在“鱼龙混杂”的城管队伍中，收“保护费”行为缺乏监管，甚至变成管理上的“默许存在”。深圳一位不愿透露姓名的街道办基层工作人员告诉本报记者，据他了解，向小贩收“保护费”是比较常见的现象，“名目有时是‘摊位月租费’，通常是几个人一起交钱，城管和其中一个人联系。打比方说，你交了钱，城管要来前会短信或电话通知你，你就可以通知其他几个和你一起交钱的人。不同地方，根据人流量的不同，收费也不一样，例如在东门步行街等繁华地带，每月要收2500元~3000元。”这位工作人员还告诉记者，他来街道办的时间才一年多，但听得最多的一句话是“不要坏了规矩”。也就是说，收“保护费”已成为城管们的一种“共识”。

他告诉记者，其非常理解城管收保护费的行为，“这只是一种生存方式，你看深圳罗湖餐馆洗碗工的待遇起码都有2200元一个月，而城管们一个月的工资除去医保社保之类拿到手上的只有1900元~2200元。要让城管私底下不收保护费，除了政府部门加强监管，还要提高福利待遇才行。”

对于解决方法，冯增军表示，未来深圳市将以街道的名义从正规的保安公司挑选一部分人员纳入执法队，对其培训后再上岗。该类人员作为协管员执法时一定会有正式的执法队员在场，以保证执法公正、严明。