背 景

3月5日，广东省政府发布《广东省住房保障制度改革创新方案》（简称《新方案》），明确提出，除已批准立项的项目外,暂停新建经济适用住房,将其供应对象纳入公租房供应范畴。建立以公共租赁住房为主要保障方式的新型住房保障制度,公租房只租不售。

《新方案》同时提出，到“十二五”期末,广东全省保障性住房覆盖面要达到20%左右。

广东新近提出的公租房代替保障性住房的举措能否破解中低收入群体住房保障难题，值得深入探究。围绕《新方案》，本报记者进行了调查。

《新方案》：“我举双手赞成”

去年全国各地都在大规模推进保障房建设。在今年的两会提案中，民革中央直陈，一些地方在保障性住房分配中存在申请弄虚作假、申报不实以及工作人员协助弄虚作假的问题，存在不按规定程序和条件审批、不认真履行职责、失职渎职等现象。

据统计，近两年广州市共有400多户家庭被取消保障资格，100多户家庭被调整保障方式。2011年，广州市房管局对3190户廉租住房保障家庭进行了资格复核，有105户家庭因资格审核不过关被取消资格；同时对14841户申购经济适用住房家庭进行资格复核，其中36户家庭被取消经适房申购资格。

今年广东的建设任务是31万套保障房。广州市住房保障办透露，今后单位建设的保障房将全部用于出租，没有单户房产证，以避免其成为“福利分房”。《新方案》明文规定，未来广东将建立以公租房为主要保障方式的新型住房保障制度。新建的成套公租房，单套建筑面积以40平方米左右为主。除已批准立项的项目外，暂停新建经济适用住房，并将其供应对象纳入公租房供应范围。

对此，广东工业大学房地产高级经济师申格联表示“举双手赞成”，“保障房主要是解决中下阶层的住房问题，停建经适房，主推公租房，可以有效避免中上阶层以权谋私，造成穷人更穷，富人更富的畸形局面，是一个更加科学、完善、合理的保障体系。”

“轮候保障”：探索完善机制

按照《新方案》相关规定，公租房主要供应给城镇低收入家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员。根据规定，未来包括刚毕业大学生在内的“夹心层”也有望享受到公租房的保障。得知这一消息，现就读于广州大学的2009级学生小黄兴奋地说：“将来毕业了就不用太愁房子了！”现居广州白云区的肖先生是一位在穗多年的外来务工人员，他告诉记者，“经适房”的申购有户口限制，外来人员根本就不能在广州购买经适房，《新方案》打破了这种“地域限制”，可以让更多的外来人员享受到实际利益。

据了解，《新方案》提出城镇低收入家庭年人均收入线标准按照上年度城镇居民人均可支配收入60%左右确定；住房困难标准按照家庭人均住房建筑面积低于13平方米确定。符合条件的住房保障对象主要通过申请轮候公租房解决基本居住需求。

广东省住建厅有关负责人介绍，所谓“轮候保障”就是申请人向户籍或就业所在地街道办事处(镇人民政府)申报住房保障需求，各类产业园区的外来务工人员由其所在企业统一申报。根据申报情况，市、县人民政府再结合当地财力，组织制定保障房建设规划。保障房建成后，再按照逐年分步解决、定期轮候的原则，根据准入条件进行分配。“在准入管理方面，广东将从申请人家庭收入、资产标准和人均住房面积等方面严格把关，建立完善住房保障管理信息系统，提高资格审核的公正性和准确性。在退出管理方面，则通过群众举报、不定期检查、入户调查、信函索证、委托第三方调查取证等方式，加强住房保障资格监管。”

加快立法：建立长效机制

《新方案》要求广东省财政逐步加大对保障性住房专项补助资金的支持力度，各级人民政府要将公租房建设资金纳入年度财政预算，通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式加大对公租房的投入；土地出让收益用于公租房建设的比例不低于10%；财政预算资金安排不足的地区，要提高从土地出让收益提取住房保障资金的比例。

对此，房地产专家、亚太城市发展研究会房地产研究所所长谢逸枫提出了自己的担忧：作为保障性住房，其建设资金的缺口一直是全社会关注的焦点。“公租房和廉租房及改建房主要是由政府出地出资，用非市场化手段去建设，不允许上市销售。目前广东省政府财政比较拮据，公租房的大规模建设很可能使政府支出过多，成为财政负担。”天河区一位林先生在接受本报记者采访时则坦言，社会有义务牺牲一定的经济利益，为弱者提供必要的福利，以维持社会的良性运转。

全国政协社会和法制委员会副主任、国务院法制办原副主任、党组成员张穹表示，资金短缺是保障房建设的最大瓶颈，“应制定优惠政策，鼓励社会资金增加投入；特别是保险资金具有数额大、期限长和较稳定等特点，应完善相关法律，加快《住房保障法》的立法工作，明确住房保障总体思路和政策措施，形成稳定的长效机制，推动保障房建设进入健康规范的发展轨道。”

全国政协委员、中国人寿保险（集团）公司原董事长杨超认为只有政府加快保障房的立法，才能从根本上和源头上解决问题。“立法可以让保障房的建设在阳光下运作，做到公开、透明、公正。保障房建设需要有一个统一的规定，不可以政出多门、八仙过海，要有一定的严肃性，因此最重要的是如何立法，只有把推动保障房建设纳入到法律的轨道，才能确保保障房建设顺利推进，使老百姓真正满意，得到实惠。”

视点

《新方案》 实行时机还不够成熟

谢逸枫，亚太城市发展研究会房地产研究所所长

问：您认为广东提出暂停新建经适房，公租房单租不售的方案可行性有多大？

答：目前我国保障房建设主体有三种，第一是由政府出地出资建设的公租房和廉租房及改建房；第二是经适房，政府出土地，开放商出资，完工后，政府回收；第三种是限价房，由政府出土地，开发商出资金建设，完工后，政府回收。经适房主要用市场化手段建设，可销售，开发商成本回收快，一定程度解决了政府资金困难问题。而公租房和廉租房及改建房主要由政府出地出资，用非市场化手段去建设，不允许上市销售。目前广东政府财政比较拮据，公租房大规模建设很可能使政府支出过多，成为财政负担，甚至不得不通过卖地增加财政收入，而卖地过快使现存土地减少，加上需求又大，将导致地价上涨，地价上涨直接后果就是房价上涨。就广东目前情况而言，我认为实行《新方案》时机还不够成熟。

问：如何保证在不加重政府财政负担的前提下，使公租房建设更好地为百姓利益服务？

答：立法先行是向社会提供大量保障房国家的通常举措。我国关于保障房目前尚没有出台统一法规。我认为必须加快相关法律的出台。其次，要增加公租房土地出让金比例，广州目前有13%的土地出让金投资到保障房建设上，但投资到公租房的比例仍相对较小，增加比例有利于加大公租房建设资金投入，减少因资金缺乏的局面。另外政府也可通过发债或用市场化手段管理，政府出资，由开发商进行建设，收取一定租金等，这样也可减少政府财政负担。由于公租房租金较低，市场收益率较低，企业参与公租房建设的市场反应度不高，公租房建设在短时间内难形成市场，市场培育有待完善。总之，国家应像支持廉租房建设那样，从建设资金上对公租房按建设面积直接予以财政补贴，减轻地方政府财政负担，鼓励企业参与建设。

视点

利于更好地保障低收入群体利益

龙斌，广东省房协专家咨询委员会委员

问：怎么看待广东此次提出住房保障创新方案？

答：应该明晰的是，保障房不是福利房，它是社会公众把部分居住资源给与困难人群居住的概念，而非财产概念。近年来经适房在实行过程中的乱象导致部分人掠夺社会财富，背离了保障房的意义。《新方案》提出公租房只租不售，单套40平米，不提供产权，回归到住房保障的本质，改革方向正确，能够更好地保障低收入人群的利益。目前政府在加快保障房建设，应该是好事，因为只有保障房建立起来，商品房才不至于由于价格波动引来全社会过分聚焦，避免导致完全不管市场机制的行政直接干预，而社会的居住体系要求保障与市场并行不悖，才能确立。

问：新政应如何更好地落实，以保障低收入群体利益？

答：我认为保障房的分配，公平是第一要义，要建立完备的筛选、甄别制度，确保分配给真正困难的人群，这样才能更好地保证“住者有其居”。商品房靠市场来解决其分配，保障房则完全不同，政府的主导作用无法代替，要以完备的制度规定和周密的操作来完成。保障房分配公不公平，不仅远比“钱”、“地”问题重要，简直可以说是保障体系的生命。另外，退出机制应是保障房的应有体制，公租房不应建得太大，否则，不仅浪费宝贵公共资源，也有违保障的根本之义，等于鼓励人们坐等保障房或者违规获取保障资源，将来退出和管理难度更大。总之，不论是否将目前大力推进的保障房建设视为“大跃进”，尽快将保障房建设的机制、制度完善起来，才是当务之急。建议政府多学习借鉴香港等发达城市的有效经验和做法，如果盲目出台政策措施，很可能费力不讨好。