蓬莱19-3油田溢油事故历时一个多月了，这其中最令公众愤怒的是信息披露不及时以及“挤牙膏式”的信息发布。

6月4日发生的事故，最早于6月21日出现在微博上——“渤海湾漏油已经两天了”。7月5日，国家海洋局在北京召开新闻发布会，公布蓬莱19-3油田溢油事故的调查情况。尽管目前似乎无法确认是否存在法定意义的“瞒报、谎报、缓报”等问题，但向公众缓报一个月的事实却很清晰。

缓报为什么发生？在国家海洋局、中海油和美国康菲公司轮番上阵、顾此失彼、甚至是互相推诿的解释中，还有一个鲜为人知的部门——国家安监总局海洋石油作业安全办公室被忽略了，这个部门是否介入调查或许有可能让蓬莱19-3油田溢油事故不再单纯是一起环境污染事故，有可能定性为安全生产事故。这个定性将在责任追究、经济赔偿等方面意义重大，从而也有可能据此判定蓬莱19-3油田溢油事故是否存在瞒报、缓报情形。

隐晦心理：

“没有人员伤亡”导致缓报成为可能

7月5日，国家海洋局李晓明司长给出的迟报原因是“分析需要时间”。他解释，“这次发生溢油的原因很复杂，监测数据的采集、污染面积的判断、事故原因的分析等，不可能在较短的时间内得到准确的结论，需要一定的时间。”他说，6月16日约见康菲公司负责人时，向他们提出过“是否已对公众披露”，对方说没有。“我说你们应该讲，你们污染了我国的海洋，应该向公众公布。”

7月6日，中海油与康菲公司召开发布会，康菲石油中国有限公司理直气壮地宣称自己没有瞒报，因为“在第一时间将漏油信息上报给了中海油以及国家海洋局”。同一天，中海油表态“没有瞒报”，多次强调：“我们只是蓬莱19-3油田的非作业者，关于溢油事故的应急处理和相应对外公布事宜，应由作业者进行主导。”

国家海洋局、中海油、康菲石油公司纷纷否认存在瞒报缓报问题，他们能够“踢皮球”互相推诿的原因在哪里呢？事实上，这正是蓬莱19-3油田溢油事故的幸运之处：“没有人员伤亡”。这似乎成了一个隐晦的借口。如果这起事故造成人员伤亡，那么就可以显而易见地定性为安全生产事故，就可以严格按照健全的《生产安全事故报告和调查处理条例》等法规及时向公众披露信息、界定责任方的责任等。

生产安全事故一般分为“特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故”四个等级，其中特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒），或者1亿元以上直接经济损失的事故；一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

《生产安全事故报告和调查处理条例》和《生产安全事故信息报告和处置办法》均规定：事故发生后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人；单位负责人接到报告后，应当在1小时内向事故发生地安全监管监察部门和有关部门报告。情况紧急时，事故现场有关人员可以直接向安全监管监察部门和有关部门报告。

国家安监总局的事故快报总会在第一时间至少通过部委网站向社会公众公布，有时候首次事故披露情况比较严重，但由于救援得力等原因，最终事故结果披露时往往却算不上严重。迄今为止没有听说因为通报事故不准确等遭受批评。中海油总公司副总经理吕波反思整个事故的处置过程时说：“公众对信息披露有很多质疑。现在回过头来看，我们在事件的处理中存在一定程度的顾此失彼，把主要精力都用于协助康菲处理事故上了，没有及时满足公众的知情权。这是需要我们认真反思和检讨的。”

国家安监总局对于“瞒报、谎报事故”行为依照下列情形认定：隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，并经查证属实的，属于瞒报；故意不如实报告事故发生的时间、地点、初步原因、性质、伤亡人数和涉险人数、直接经济损失等有关内容的，属于谎报。

如果蓬莱19-3油田溢油事故有人员伤亡，国家海洋局、中海油、康菲石油公司谁也不敢瞒报缓报，因为瞒报的处罚非常严厉。我国法律已经设定了瞒报事故罪，国家机关工作人员参与瞒报、谎报事故的，依照有关法律、行政法规和纪律处分规定由监察机关或者任免机关按照干部管理权限给予处理，事故发生单位瞒报或者谎报事故的，以及事故发生单位对事故发生负有责任且存在瞒报、谎报情形的，罚款最高可达到500万元。

所以，蓬莱19-3油田溢油事件尽管没有人员伤亡、设备损失，如果直接经济数额巨大也可定性为安全生产事故。康菲石油公司表示，目前正在对事故损失进行评估。国家海洋局表示，蓬莱19-3油田溢油事故已形成劣四类海水面积840平方公里，对海洋环境造成了一定程度污染损害。虽然中海油和康菲公司避而不谈溢油数量 ，但是简单估算，事故经济损失不会小。

多头监管：

谁应该是事故处理的牵头者？

蓬莱19-3油田溢油事故存在多方监管的问题，目前国家海洋局似乎是事故处理的牵头者，但交通运输部、农业部和国家安监总局等似乎都责无旁贷。按照《关于重大海上溢油应急处置牵头部门和职责分工的通知》要求，建立国家重大海上溢油应急处置部际联席会议制度，由交通运输部牵头。交通运输部的职责包括：会同有关部门建立健全国家海上溢油信息共享平台，组织、协调、指挥重大海上溢油应急处置工作等。

最早收到蓬莱19-3油田溢油事故报告的是国家海洋局北海分局。北海分局是国家海洋局派驻青岛负责北海海域(渤海、黄海北部水域)海洋管理的行政机构，主要职责是：主管北海区海洋石油勘探开发和海洋倾废管理及其污染海洋的环境保护工作。

6月4日，北海分局接到康菲石油中国有限公司报告，蓬莱19-3油田B平台东北方向海面发现不明来源少量油膜。8日，康菲公司再次报告，在B平台东北方向附近海底发现溢油点。6月17日北海分局接到在蓬莱19-3油田巡视的海监22船报告：C平台及附近海域发现大量溢油。随后康菲公司报告，蓬莱19-3油田C平台C20井在钻井作业中发生小型井涌事故。

7月5日，国家海洋局海洋环境保护司司长李晓明在通报会上表示：已将漏油事故情况通报国家应急管理机构，国务院有关的管理部门，以及环渤海的山东、河北、天津、辽宁三省一市的人民政府。

7月8日，国家安监总局海洋石油作业安全办公室（简称海油办）有关负责人告诉记者，6月16日在海事局召开的会议上首次获悉蓬莱19-3油田溢油情况，随后他们迅速让海油办分部派人赴现场协助进行了防范发生事故的应急处理。

从国家安监总局网站可以找到海油办的职能评述包含：承担海上石油安全生产综合监督管理工作；依法监督检查石油（炼化、成品油管道除外）行业生产经营单位贯彻执行安全生产法律法规情况及其安全生产条件、设备设施安全情况，参与相关行业特别重大事故调查处理和应急救援工作等。

从国家安监总局和国家海洋局有关职能介绍中，可以看出国家安监总局海油办似乎不应该迟于国家海洋局获悉蓬莱19-3油田溢油事故的各种信息，但实际上却滞后10多天。

7月12日，记者从国家海洋局有关部门了解到，蓬莱19-3油田溢油事故还没有确定到底是环境污染事故还是安全生产事故。

按照我国《环境保护法》和《海洋环境保护法》：因发生事故造成或可能造成污染的企业，须立即采取处理措施，并及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告。

事实上，多年来，无论对于环境污染事故还是安全生产事故，基本上环境保护部和国家安监总局都会自行或者委托当地政府在第一时间向公众披露情况。

事故定性：

安全生产事故纠责严于环境污染事故

由于安全生产事故纠责严于环境污染事故，因此蓬莱19-3油田溢油事故的定性影响重大。而近年来，安全生产法律法规日趋完善，对于事故的责任追究、赔偿等力度加大。

2006年2月7日，李毅中担任国家安监总局局长时曾经签发的《海洋石油安全生产规定》自2006年5月1日起施行，明确规定：国家安全生产监督管理总局对海洋石油安全生产实施综合监督管理。第三十六条列出的“事故和险情”就包括“溢油事故”。

综合各种相关法律法规和已经披露的信息分析，可以初步推测，蓬莱19-3油田溢油事故有理由定性为安全生产事故，有可能存在瞒报或者缓报等问题，似乎应该有单位或者责任人承担法律责任。

不过，国家安监总局一位不愿意透露姓名的官员说，从目前的情形来判断，蓬莱19-3油田溢油事故是按照环境污染事故来处理的，而环境污染事故不适用于2007年6月1日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》。环境污染事故是指由于违反环境保护法规的经济、社会活动与行为，以及意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等原因使环境受到污染，国家重点保护的野生动植物、自然保护区受到破坏，人体健康受到危害，社会经济与人民财产受到损失，造成不良社会影响的突发性事件。

7月5日，国家海洋局有关负责人表示，蓬莱19-3油田溢油事故涉及多达840平方公里的海域污染，根据现行法律，却只面临20万元的最高处罚。舆论一片哗然，这与国外发生此类事故的处罚相差可谓是“十万八千里”，以一年前的英国BP公司石油泄漏事故为例，据美国能源部一位官员证实，在计算潜在罚款数额时，不仅要追究其疏忽罪，还要参考原油泄漏估计数据。而根据美国《清洁水法》，罚款尺度会依据疏忽程度的不同，定位在每桶1100美元到4300美元之间，因此，BP可能面临210亿美元的罚款。

很多专家找出《海洋环境保护法》，认为有两条处罚规定可以适用：第八十五条规定，“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款”。第九十一条还规定，“对违反本法规定，造成海洋环境污染事故的单位，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门根据所造成的危害和损失处以罚款……”“前款规定的罚款数额按照直接损失的百分之三十计算，但最高不得超过三十万元”。

尽管目前蓬莱19-3油田溢油事故的生态索赔还无法提供具体索赔额，但形势不容乐观。7月10日，国家海洋局表示，初步判定山东长岛发现油污与蓬莱19-3油田溢油无关，鱼类死亡原因不明。

相比环境污染事故的处罚，安全生产法律法规的事故处罚明确，只要发生事故就可以罚款。比如，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定，事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。

此外，事故发生单位主要负责人如有“不立即组织事故抢救的；迟报或者漏报事故的；在事故调查处理期间擅离职守”的行为之一的，处上一年年收入40%至80%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

专家称，安全生产事故具有显性的特点，容易划分事故等级，而环境污染事故呈现隐性特征，事故程度认定存在弹性大、容易受到干扰等情况。这也许正导致了一些相关责任单位试图“金蝉脱壳”或者远离事故前沿。