政府为整治风景区而引发的拆迁，派生出一项私权与公权的社会矛盾。

当公民面对拆迁，如何衡量公权所作决定的合法性，法律已为我们作出了详尽的规定，只要细心查对便会得出结论。

该起诉讼在获得法院支持的同时，也通过案件的审理在不断推动我国依法行政的进程。

——编辑手记

日前，长沙市中级人民法院就一起长沙市政府收回国有土地使用权导致拆迁的行政诉讼作出判决：“原告，李某等27户业主；被告，长沙市人民政府。确认长沙市政府作出的长政发（2009）4号《关于收回长沙市岳麓区湖南大学湖南师范大学等单位国有土地使用权的决定》，涉及收回凤凰山庄27户居民国有土地使用权的部分无效。

这意味着27户业主不用遵从长沙市政府的行政法令，提前59年交出手里合法的国有土地使用权并进行拆迁。

政府作出“土地收回决定”

修建于2000年的凤凰山庄小区，位于长沙市岳麓山下的桃子湖畔，依山傍水，风景优美、空气新鲜。小区有两栋5层高的楼房，35户业主大部分是湖南大学和湖南师范大学的教师。

2009年2月，长沙市政府的一纸“土地收回决定”，打破了凤凰山庄35户业主平静的生活。

依照国家建设部2005年9月30日《关于岳麓山风景名胜区总体规划（2003年~2020年）的批复》以及《岳麓景区详细规划》，长沙市于2009年2月开展了岳麓山风景名胜区天马山景区综合整治工作。

2009年2月2日，长沙市政府发出（2009）4号《关于收回长沙市岳麓区湖南大学湖南师范大学等单位国有土地使用权的决定》（以下简称“土地收回决定”），收回岳麓风景名胜区天马山景区范围内湖南大学等43家单位国有土地使用权，其中包括凤凰山庄在内。

2009年2月6日，这份“土地收回决定”刊登在《长沙晚报》上，但并未送达业主手中。

政府开始拆迁

2009年5月6日，获得长沙市城市房屋拆迁管理办公室“拆迁许可证”的长沙市岳麓山风景名胜管理局，成立了岳麓山风景名胜区综合整治指挥部，通知业主搬迁。

对此，凤凰山庄大多数业主对拆迁的合法性表示质疑，但综合整治指挥部已在附近开始了拆迁行动，拆迁队将宣传整治行动的高音广播对着凤凰山庄小区，引起业主反感。

为使凤凰山庄的业主早日签订拆迁协议，拆迁队工作人员多次深夜敲门入户，并与业主发生冲突。迫于压力，有4户业主与政府签订了拆迁协议。

政府与业主对话

2009年6月30日，长沙市政府针对凤凰山庄业主提出的疑问，召集规划、国土等相关部门对业主作出答复。长沙市规划局指出，昔日小区建筑的合法性不能作为今日规划保留的依据，按照总体规划的要求，小区必须拆迁。大多数业主认为政府的答复不能让他们信服，不同意拆迁决定。

2009年7月，与总体规划相配套的《岳麓山风景名胜区天马景区综合整治规划》正式编制完成，凤凰山庄所在区域被纳入将来的“大学生生活服务区”，确定拆除。这一新规划的出台，再次引发业主与政府的矛盾。

业主状告政府

此后，凤凰山庄没有签定拆迁协议的31户业主中的27户，向长沙市中级法院提起行政诉讼。

业主们认为，长沙市政府“土地收回决定”存在行政违法：1.“土地收回决定”中提到收回43家单位国有土地使用权，但没有说明具体单位名称，凤凰山庄的业主没有收到该决定；2.“土地收回决定”中以“长沙市国土资源测绘院确认的两块地籍测绘成果为准”，但这两个成果皆未向社会公布，无法查证；3.拆迁之前，没有按法律规定给予土地使用人以相应补偿；没有按照法定程序提前6个月进行公告并通知业主；没有组织有业主参加的听证会。上述行为在行政程序上属于违法。

请求法院判决确认被告长沙市政府的“土地收回决定”对原告依法享有的土地使用权不具有法律效力。

长沙市政府收到起诉书后，向法院提出延期审理的申请，法院予以准许。

2009年12月25日，被告长沙市政府向法院提交了答辩状和相关证据。

业主、政府争议焦点

2010年1月21日，长沙市中级人民法院组成合议庭，将凤凰山庄27户业主分别起诉长沙市政府土地行政决定的案件合并审理。

原告委托代理人认为，被告所属的长沙市岳麓山风景名胜区综合整治指挥部，在原告居住的小区附近展开大规模的拆迁活动，其工作人员要求凤凰山庄业主签订拆迁协议书时，出示了长沙市政府的“土地收回决定”，该决定成为综合整治指挥部主导拆迁的重要依据。但该“土地收回决定”内容模糊、语义不明，既没有具体说明所涉及的单位和业主，也没有依法告之和送达凤凰山庄各位业主手中，损害了原告的利益，请求法院判令被告的“土地收回决定”无效。

被告代理人认为，长沙市政府依法收回国有土地使用权是为了提升城市品位、保护生态和改善群众生活条件，所作出的“土地收回决定”符合法律规定。

人民法院审理行政案件只对具体行政行为的合法性进行审查，原告起诉要求人民法院确认“土地收回决定”这一（抽象行政）行为无效，不属于人民法院对具体行政行为的审查范围，其诉讼请求与《行政诉讼法》相悖，应当依法驳回原告的诉讼请求。

法庭上，原、被告就长沙市政府作出的行政行为是否合法形成争议焦点。

原告认为，政府作出的决定，依法送达权利人是具体行政行为成立的必备条件，反之，其行政行为不能成立。被告在作出“土地收回决定”前后，没有将决定依法送达凤凰山庄业主手中。因此，该“土地收回决定”对业主不具有法律效力。

被告辩称，2009年2月，长沙市政府作出了长政发（2009）4号“土地收回决定”，决定收回岳麓风景名胜区天马山景区范围内湖南大学等43家单位共计36560.41平方米国有土地使用权，凤凰山庄也包括在内。该决定在2009年2月6日的《长沙晚报》A9版发布了公告，这表明，政府已向业主完成了送达程序。

原告表示，“土地收回决定”是2009年2月作出，但2009年6月，拆迁部门与凤凰山庄小区部分业主签拆迁协议时，长沙市岳麓山风景名胜区综合整治指挥部才将“土地收回决定”张贴在小区门口，业主方知道凤凰山庄即将被征收、拆迁，这不符合“提前6个月进行公告和通知业主”的法律规定。

被告既没有按规定在主导拆迁之前给予土地使用人以相应补偿，也没有召开有业主参加的听证会。被告行为违背了相关的法律法规，原告有权拒绝被告作出的决定，拒绝拆迁。

判决政府程序违法

长沙市中级人民法院认为，行政机关在收回国有土地使用权时应当遵循“正当程序”原则。行政机关作出的具体行政行为在法律上被认定为存在并对行政相对人产生法律约束力，必须具备法定条件。该法定条件除了依法享有行政职权的行政主体，应当对行政相对人作出明确、具体、有效果的表示内容外，在程序上应当按照法律规定的时间和方式向相对人进行送达。依法送达是具体行政行为成立的必备条件，未经送达则具体行政行为不成立，也不具有法律约束力。

凤凰山庄国有土地使用权已分户登记至包括原告在内的35户住户名下，原告属于市政府作出的“土地收回决定”的行政相对人。

但被告在作出“土地收回决定”前，没有单独书面告知原告，也没有将“土地收回决定”直接送达给原告，因此“土地收回决定”对原告不具有法律约束力。

被告称依法收回国有土地使用权是为了提升城市品位、保护生态环境和改善群众生活条件，但这并不能证明被告依法履行了告知程序，其观点不予采纳。

日前，长沙市中级人民法院对此案作出判决：确认长沙市政府作出的长政发（2009）4号决定中涉及收回凤凰山庄27户居民国有土地使用权的部分无效。

一审判决后，被告没有在规定时间内向上一级法院递交上诉状，判决生效。

观 点

依法行政与依法审判

陈 明

作为管理社会繁杂事务的行政管理部门，其作出的某些行政行为存在违法之处在所难免，而问题的关键是当错误的行政行为对公民造成伤害，其寻求司法救济，在现有体制下，人民法院是否能公正审理以保障公民权利。

2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出了依法行政的六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

合法行政，要求行政机关的行为应当依照法律、法规的授权，无法律授权，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定。

合理行政，要求行政机关作出决定，对不同公众要平等对待，不偏私、不歧视，公平公正地利用行政裁量权；

合法行政解决的是行政行为“是否合法”，合理行政解决的是行政行为“是否恰当”。

程序正当，包括公开、听证、告知等原则。行政行为除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开进行，允许公众依法查阅；行政行为应通过公开张贴或其他途径公开发布；某些涉及公众重大权益的行为，应当召开听证会，允许公众旁听，发表意见。

公开，主要体现公众对行政行为的知情权；听证，主要体现公众的参与权。

一旦行政行为违反法律，公民可诉至人民法院寻求司法救济，而人民法院的公正裁判，不仅监督行政机关依法行政，而且也是排除公众权益受到行政权力违法侵犯时的有效保证。

依法行政是实现公正管理的前提，依法审判是杜绝违法行政的有效手段。