“1998年，父亲来南方打工，月收入为800元；10多年后，我又来这里打工，月收入仍然为800元。”一位农民工的收入状况，从一个角度反映出收入分配不公问题的严重性。

事实上，一段时间以来，有关分配不公的新闻，常常引发社会各界大讨论。“个别地区最低工资标准形同虚设”、“中国移动因工资过高被要求降薪”、“收入水平统计数据‘被增长’”。

全国人大常委会委员、中国人民大学郑功成教授曾经主持过一项关于社会公平问题的问卷调查。来自11个省市的4000多份问卷显示，80%以上的受访者对社会公平的认可度很低。不仅低收入阶层认可度低，一些机关事业单位与私营企业主阶层的认可度也不高。由此，社会收入分配改革成了郑教授近年来的一个研究重点。

3月2日，郑教授接受本报记者专访时说：“通过收入分配改革及相关政策的调整，尽可能缩小财富分配的不公，消除社会分配领域的失范现象，应该成为“十二五”期间极为重要的，甚至是头等重要的任务。”

从追求增长财富到合理分配财富

记者：现在社会各界如此高度关注收入分配改革，是否表明收入分配格局发生失衡，而且成为当前我国社会的一大主要矛盾？

郑功成：当前，收入分配畸形引发的社会矛盾已严重影响了中国的经济发展和社会稳定。我国各种社会矛盾的根源应当都与社会财富的分配相关，其主要表现在，劳动者所得持续下降、收入分配领域失范问题严重、公共福利严重不足，以及由于税收等相关政策不利引起的收入分配差距问题。

在我国初次分配领域，劳动者工资增长赶不上企业利润增长的现象较为普遍，企业财富明显向资本倾斜。初次分配格局的失衡，强化了“强资本、弱劳工”的格局，并且进一步恶化了普通劳动者尤其是农民工的就业环境。这是导致一部分劳动者正当合法权益受损害的重要原因，其结果必然是劳动关系失衡。

收入分配领域的失范，主要表现在，一些地区最低工资标准形同虚设，劳动者的工资被拖欠；公务员的收入欠透明；单位在参加社会保险时任意降低缴费工资基数的现象屡见不鲜；所得税的计征因收入的不规范而存在着较多漏洞；同时，垄断行业的垄断收入，以及一些人通过各种手段获取的灰色收入、非法收入，仍然是社会财富分配中的一个引人关注的社会问题。

记者：分配不公是一个复杂问题，初次分配失衡可能只是问题的一个方面，国民收入再分配政策是否也有待改进？

郑功成：初次分配因需要资本而向资本倾斜，公共福利严重不足则又证明我国财政支出政策再分配力度明显不够。如社会保障体系残缺不全，漏洞大，绝大多数乡村居民与相当数量的城市居民还缺乏必要的社会保障；教育机会因公共投入不足而导致福利性持续下降，进而损害了教育的公平性；公共卫生投入不足而且资源配置失衡。换言之，公共资源的再分配长期重城市、轻乡村的格局还未从根本上扭转。

此外，比如个人所得税起征点低不利于低收入阶层，而不开征遗产税、财产税等则明显有利于高收入阶层；政府的公共资源配置包括教育资源配置、公共卫生资源配置等均不利于农村居民，不利于低收入群体，等等。

针对收入分配领域中存在的日益严重的问题，在经历了三十多年的经济增长与财富积累，在收入分配差距持续扩大、社会矛盾趋向尖锐化的背景下，构建社会主义和谐社会的进程中，改革收入分配体制，重视收入分配格局的调整，纠察失范的收入分配关系，便很自然地成了国家“十二五”期间的紧迫任务。因此，我多次建议，应当将分配财富摆到与创造财富同等重要的位置，多管齐下地理顺收入分配关系。

记者：有专家认为，经济危机进一步暴露出中国过度依赖外向型经济的增长模式存在的弊病，而要真正改变经济增长模式，根子在收入分配领域。一组数据表明，由于分配机制的问题，2007年中国居民消费率仅为35.4%，比发达国家低了30个百分点，也是改革开放30年来的最低点，比历史最高水平1985年的52%低了约17个百分点。你是否同意“经济危机倒逼收入分配制度改革”的说法？

郑功成：低消费率是收入分配失衡带来的必然结果。提高消费率取决于两个因素，第一个是通过合理的初次分配和公正的再分配使城乡居民的收入增长，这是即时性的；第二个是通过社会保障所获得的福利增长和后顾之忧的解决程度，这个具有长期性。这两个因素哪一个没有顾及，都不可能达到随着经济发展水平的提升所应该有的消费力。目前，消费率下降的趋势对我国的经济社会发展形成很大的制约。

经历了2008年以来的国际金融危机后，社会对于分配制度改革已经达成了相当程度的共识，就是要提高居民收入占国民收入的比重，提高劳动报酬占初次分配的比重，这应当是国家发展进程中处理国民财富的既定方针，而社会保障制度显然在其中起着十分重要的甚至是关键性的作用。但是，也有人担心，在国际金融危机的背景下，对收入分配格局进行大调整，可能进一步影响投资信心。投资者投资信心的持续低迷会影响到就业，影响到老百姓的收入及消费问题。因此，选择适当的时机和采取适当的方式推进收入分配改革，在当前复杂的国内国际背景下尤其显得重要，把握不好便可能收获负面后果。

从鼓励部分人先富到全民分享财富

记者：分配制度对于社会健康发展至关重要，古今治乱循环无不围绕着发展和分配而展开。而您一再强调的收入分配格局失衡，是否表明当年鼓励一部分人先富起来的分配格局，或者说效率优先的分配原则存在偏差呢？

郑功成：初次分配中的格局失衡、制度失范的确与长期鼓励部分人先富起来的政策取向有关，其不可避免地造成了国民财富分配的失衡与不公现象。包括国家财政收入等公共资源与社会保障在内的再分配手段也未能够起到应有的调节财富分配的作用。

应当承认，改革开放30年来，我国民生确实普遍性地得到持续大幅度改善，当年向资本和知识精英倾斜的分配格局有着历史的合理性和必要性。现在，已经实现了一部分人先富起来的目标，接下来需要实现的是全民合理分享国家发展成果并迈向共同富裕的目标。

记者：如何理解您所说的分配格局的历史必然性？

郑功成：财富不可能从天上掉下来，从共同贫穷到共同富裕，总要经历一个财富逐渐增加的阶段。过去，中国人口太多、资本极度短缺、管理也非常落后，所以自改革开放初期开始，财富分配就向资本所有者和知识精英倾斜。

可以肯定的是，当初鼓励一部分人先富起来，本身就不是一个均衡的分配方案。但这种分配政策，让资本的所有者获得了较高的投资回报，使得中国持续成为对外资极具吸引力的发展中国家；为了提高生产力，提高管理技术，财富分配也同时向生产要素里的知识精英倾斜，鼓励管理及技术人员创造财富的积极性，这一阶层的收入也在不断提高。从这个意义上讲，当年的分配方式应该说是符合时代要求的。

然而，财富虽然在持续快速地增加，总量却始终是有限的，如果分配格局长期向某一个群体或者某一方面倾斜，是不利于经济长期健康发展。因此，时代变了，我们应当促进分配制度与时俱进。

记者：在您看来，如今的时代背景又与当年有哪些变化呢？

郑功成：时代在发展，影响财富增加与社会发展进步的因素已经发生巨大变化，共同贫穷已经被送进了历史，但收入分配差距却依然影响甚至制约着中国经济社会的持续健康发展进步，如果继续这种分配格局，就要出现严重问题。

首先，对中国而言，资本要素短缺时代已经成为历史，目前反而出现了资本的相对过剩。这就意味着财富分配向资本过度倾斜的格局已经不合时宜。其次，尽管就业形势依然严峻，但是劳动力要素已经从过去“无限供给”转变到“有限供给”。今年春节过后，局部地区出现的用工荒，也表明我们正在告别廉价劳动力可以无限供给的时代。

30年来，物质财富的快速增长，让一部分人率先进入了富裕阶层，有了相当的财富积累，他们的子女成为了富二代。一部分人却在低收入阶层呈现出贫困的代际积累与延续，利益格局失衡已经成为一个不争的事实。贫富差距的拉大不再是不显眼的社会问题，已演变成严重的社会问题，并日益深刻地影响着整个国家的经济持续发展与社会和谐进步。

记者：造成金融危机的一个重要因素就是贫富差距过大，如今，我们即将结束“十一五”进程，在新的历史时期我们的收入分配战略应有何种改变？

郑功成：过去的30年，中国一直强调的是财富的创造、增长和积累，而不管是谁获得了最大利益，我们追求的都是把蛋糕做大。如今，蛋糕做得很大了，GDP总量早已经超过德国，预计今年将超日本而成为第二大经济体，应当形成新共识，即必须把“合理分配财富”置于与“尽可能的创造和增加财富”并重的位置上来考虑，甚至要更加重视财富的合理分配，才有利于财富的继续增长和积累。

分析社会不公问题，从某种程度上说，是长期过分追求效率优先乃至形成片面追求财富增长的结果。虽然中央政策强调“效率优先，兼顾公平”，但很多改革的措施并没有充分考虑到公平，或者考虑公平不够。由于缺乏公平性，导致利益的调整缺乏合法性，无法得到被调整的一方的认可，进而会表现为诉讼、上访。所以，现在在收入分配问题上应该考虑在遵循公平原则下实现效率的提升。

因此，我多次建议在“十二五”规划中，应当进一步明确由主要依靠外贸、投资创造财富的经济增长方式，转变为内需尤其是消费推动的经济增长方式；由追求效率优先、鼓励部分人先富的财富分配方式，转变为突出公平、全体人民共享发展成果的财富分配方式。

记者：那么，我们收入分配制度改革的愿景是什么样的？

郑功成：总的讲应当实现三个目标：一是让全体国民都能合理分享到国家发展成果；二是让城乡居民通过合法手段与相应的制度安排走向共同富裕；三是缩小地区、城乡、群体和阶层之间的收入分配差距。因此，与前二次收入分配改革相比，这一轮收入分配改革更全面、更复杂，最终目标是确立一个清晰、公正、定型的收入分配秩序。

现在，很多人想的都是短期内暴富，甚至把劳动所得放在次要位置，所以股市、楼市才会引起那么大的关注；许多单位的员工不是指望体制内的工资，而是指望工资外的收入，这些都是对收入分配秩序没信心的表现，是不正常的。推行收入分配改革，就是要引导人们把注意力转到多劳多得，转到通过创造更多社会财富来为自己赢得更多收益、提高生活质量上来。

建立“工资、社会保险、职业福利三位一体”的薪酬体系

记者：在发达国家和新兴工业化国家，劳动者报酬一般占初次分配中的50%以上，有的国家甚至达到60%，我国这一比重已经下降到45%以下。在初次分配中“资本所得偏多、劳动所得偏少”已成为制约普通居民收入水平提高的最大障碍。这种现状如何改变？

郑功成：初次分配不能简单地等同于工资收入，劳动报酬应该是个综合体。过去的误区是把收入分配只盯在工资上，甚至是最低工资上。最低工资影响的只是一部分低收入群体，而就劳动收入来讲，它也只是劳动所得中的一个部分，我们现在追求的是要普遍调高劳动收入。

同时，在未来的一段时间内，我们很难解决强资本、弱劳动的格局，因此，不能将目光只盯在工资甚至最低工资标准上，要将初次分配环节与二次分配环节视为有机整体，统筹考虑劳动者的即期收入与安全预期。

我一直主张用“工资、社会保险、职业福利三位一体”的综合性薪酬体系来完善我国的政策体系。劳动者报酬应当兼顾即期与预期，由工资、社会保险、职业福利三部分构成；工资是即期收入，社会保险是安全预期，解决劳动者的后顾之忧；职业福利（如企业年金、住房福利、休假、疗养、免费培训等）则是劳动者分享企业收益并激励其努力工作的机制。只有这样一种报酬体系，才是兼顾现在与长远的最优劳动所得组合。

记者：“三位一体”的综合性薪酬体系如何在收入分配格局中体现？

郑功成：按照这个思路，初次分配环节的分配政策就必须统筹考虑工资、保险、福利的总体水平及其合理结构，现在必须加进社会保险全覆盖和提供职业福利等内容，这些将改变提高劳动所得走出简单地等同于工资甚至只是最低工资的误区。

改变误区，在初次分配领域中，政府应当且完全可以在社会保险和职业福利部分大有作为。比如政府通过推进社会保险法制，利用公共权力来扩大社会保险覆盖面，同时也可以利用相应的税制等措施来推进企业年金和其他职业福利的发展。即使是工资部分，政府可以通过法制确定最低工资标准，可以发布工资指导性政策，可以促成劳资双方的工资谈判和政府与劳、资三方之间的协商谈判机制。

可见，初次分配并不等于完全由市场决定，更不等于由强势一方来决定，按生产要素分配也要服从国家法制。在我们国家城乡发展不平衡、劳动力供求不平衡的状况下，以往的收入分配是向资本倾斜，现在则是到了兼顾劳资利益、追求双赢甚至多赢的时候了。

记者：那么在初次分配和再分配领域，政府的政策是否应该有所侧重？

郑功成：国民收入初次分配的改革需要谨慎，它要兼顾到政府、资本、劳工各方的利益，不是一蹴而就的，是一个渐进的过程。同时还应当看到，社会保障制度中的社会保险，既是再分配，也直接影响着初次分配格局，实际上是一种交叉的分配手段。

除劳资之间的利益格局需要做出调整外，劳动者之间、居民与居民之间的调整，包括事业单位的绩效工资的建立，也是要在总体水平提升的条件下拉开差距，这个部分现在已经有所动作。还有我们的税制，如个人所得税的调整和财产税、遗产税的建立等。

因此，收入分配领域的五个政策重点就是：普遍提高工资，完善税收制度，缩小群体之间的收入分配差距，全面推进社会保险制度建设，对公共财政支出结构实行更有力度的调整。

记者：正如您所说，提高工资是初次分配中所要解决的，这个过程是渐进式的，并受多方因素影响。加快二次分配改革则显得更为迫切，这方面改革的着力点在哪儿？

郑功成：我认为，可优先考虑从再分配领域入手来调整现行利益分配格局。即通过扩大公共支出来扩大社会保障覆盖面、提高国民的福利水平并促使各项社会公共服务获得大发展，来达到增加城乡居民实际收入的目的。这相对于大幅度提高工资将更容易尽快取得实质效果，因为初次分配格局的调整需要渐进、稳妥，而再分配主要涉及公共资源的配置，是可以迈出较大步伐，因为公共财政的公共性，应当主要体现在民生保障与社会保障及公共服务方面。

目前，我国财政性社会保障支出只占财政总支出的比重为12%左右，而当今世界上福利国家的投入比重是50%左右，新兴工业化国家也在30%以上。这是国家财政的公共性的关键性指标，因此，我们要进行财政制度改革，必须在“增量”和“存量”上同时发力。

2009年中国政府施行的一系列民生政策，也指明了未来要优先投向民生与福利的公共财政的投入方向。其根本思路是要多投向民生、追求公共资源的使用效益。第一，压缩行政开支，杜绝政绩工程，减少直接的经济建设投资，更多的依靠市场融资；第二，强化社保再分配功能。在“十二五”期间要强化社会保障的收入再分配功能，建立以社会救助、全民医疗保障和养老保险为主体的经济保障体系，并进一步完善社会福利服务体系。第三，需要进行税收制度改革。

记者：税收制度的改革是不是意味着财政制度的改革？从增量改革到增量与存量同时发力，这意味着利益重新分配将向纵深推进。

郑功成：国民收入分配要达到让全体国民合理地分享国家发展的成果，节制贫富差距的拉大，就需要通过政府控制的财政资源来合理调控，增加国家财政对各项民生事业的投入，尤其是对社会保障体系建设的投入，改革完善现有与个人所得相关的税制。因此，收入分配改革首先要从财政制度改革开始，也必须从这里开始。

加大所得税再分配功能，首先要上调高收入者的累进所得税率，其次要减少所得税的累进层级，并加大各层级之间的级差。不容回避的是，提高个人所得税的起征点，就会直接导致财政收入的减少，这是政府和公民个人之间的利益格局问题。老百姓的收入增长缓慢，而政府的财政收入增长很快，这是一个畸形的增长模式。进行税收制度的改革充满着艰辛。

同时，目前，垄断行业不仅工资很高，住房公积金的比例也很高，并大都建立了企业年金，这些福利的加总无形间就拉大了收入差距。以前，高公积金和高企业年金都免征个税，尽管这是国际通行的做法，但在现阶段无疑对低收入群体来说不公平，因为低收入群体往往不能参加，也就不能享受国家的免税优惠。因此，与收入相关的税制需要基于公平原则进行必要的调整。

此外，税收制度包括个人所得税、财产税、物业税、消费税等还会进一步完善，这个方面的大方向应该是明确的，现在的讨论甚至已经包括遗产税在内了。

特别需要强调的是，要把国家财政建设成为公共财政，并进一步提升为效益财政，让每一笔财政支出真正发挥它应有的作用，财政审计不能只是审计财政支出合不合规，还应当追溯源头，检查所有的支出规定是否符合公共利益、民生需求与最大效益的原则。