为了拉动内需，近来许多地方政府尝试用发放消费券的方式刺激消费。由于消费券指定了消费领域，规定了使用中的配套现金支出，在前不久的“清明小长假中”，发挥了显著的作用。

发放消费券首先是在成都市进行的。去年12月11日，成都市宣布向低收入人群发放3791万元的消费券。随后，杭州市政府于今年1月18日发放了1亿元的消费券，3月18日再次向市民发放了总金额达6亿元的消费券。天津、南京、福州、长沙、武汉、宁波、扬州、绍兴、常州等城市而后纷纷跟进。

但让笔者感到不安的是，随着各地政府组织发放消费券，刺激消费举措的实施，一些商家、企业也随之而动，自行印制了各种消费券证，搭上了用消费券向消费者推销商品的便车。今年2月24日和3月4日，著名的搜房网就面向全国一百多个城市分别推出了第一批和第二批亿元“购房消费券”。3月17日，长沙市房地产开发协会也组织部分会员单位联合推出了“长沙购房消费券”活动，购房者可凭消费券面值折抵购房款。而后，山东潍坊市婚纱摄影协会连同该市16家婚纱摄影公司也向市民发放金额达50万元的婚纱摄影消费券。短短的几个月时间里，消费券开始让人头晕目眩，许多专家、学者以及消费者不约而同地向相关部门发出质询，要求明晰消费券的属性，明确发放消费券的权力部门和发放程序，以免鱼目混珠，伤害政府刺激消费的决策，损害消费者利益。

消费券应该是由政府出钱，百姓消费的有价证券。消费券不是政府凭空印制的，而是在政府预算中获得了足额支持的政策调剂手段。发放消费券就好像政府花钱向电影院买电影票，然后再把电影票发给国民去看电影一样，政府期待国民在看电影的时候还能够在交通、饮料、零食上消费，还能逛街、宵夜或者在看完电影之后再去唱歌，以带动民间消费的增长。因而，一般来说，消费券是政府要先行支付相当数额的货币给商家，然后才能印制和发放。政府是不能发放没有兑付保障的消费券的。由于消费券不是法定货币，商家也可以拒绝没有兑付保障的消费券。

需要说明的是，由商家、企业发放的所谓消费券，实际应称之为代币券，因为这些所谓的消费券仅在商家范围内流通，在商家之间结算，它与政府发放的消费券有着本质的区别——代币票券是由商家共同印制、平均分配，并约定在相互贸易时使用的一种代替人民币的票券。因为这种代币券完全脱离了国家金融机构和税务机关的监控，因此，这种代币券为《中国人民银行法》第20条和《人民币管理条例》第29条所禁止，它违反了相关法律规定。

笔者认为，为保障消费券对经济发展的积极和健康效用，我国亟待立法规范、确立消费券的法律地位，并规范消费券的发放程序。

首先，要规范消费券的法律含义和名称的专有使用。

消费券是政府发行的以政府预算作为兑付保障的代替人民币的有价证券。政府必须有相应的预算安排作为消费券的兑付担保。否则，即使该消费券由政府发行，也不能称为消费券。如洛阳市是中西部地区第一个发行旅游消费券的城市，自今年3月25日起，面向全国发放了6520万元的旅游消费券，但这些消费券不是由洛阳市财政负担的，而是由洛阳市的旅游企业以让利形式负担的，洛阳市政府仅仅是凭借市政府的名义，因而洛阳市的旅游消费券实际不能称为消费券，而应当理解为是旅游企业自己发行的“商业折扣券”。消费券的称谓也应当统一。目前浙江省各地区发行的旅游消费券就有几种不同的称谓：宁波市称旅游惠民券，桐庐县称旅游抵价券，安吉县称旅游共享券。这些“券”都是地方政府发放的，而许多消费者甚至媒体将其统称为“消费券”，这需要从法律界面预以澄清。

其次，发放消费券不能违反预算法的规定。

各地方政府的年度预算已经由本级人民代表大会审查和批准。根据《预算法》的规定，经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。在执行中因特殊情况需要增加支出的，应当编制预算调整方案，未经本级人民代表大会常务委员会批准调整预算的，各级政府不得做出任何使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入的决定。发行消费券无疑增加了地方政府的预算支出，有的地方政府甚至动用本市的预算向外地市民发放消费券，这样的重大决策，更应当取得本级人民代表大会常务委员会的批准。按照相关法律规定，在不经过本级人民代表大会审查批准的情况下，地方政府仅有权限动用预算预备费，且预备费按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。

第三，要立法规范发行方式。

不久前，长沙市政府通过手机短信抽奖方式向湖南全省居民发放价值100万元人民币的旅游消费券，这种消费券面值1000元，而湖南省有6800万人，中奖率只有十万分之一点四七。抽奖的手机短信费每条1元，如果全省人民都积极参与，则发放100万元旅游消费券的行动将带给移动公司6800万元的营业收入。这种通过手机短信抽奖发放消费券的发行方式，在效果上与地方政府变相发行彩票几乎没有区别，因为居民支付1元手机短信费相当于花1元钱购买彩票。发行福利彩票的目的是筹集社会福利资金，发行体育彩票的收益也只限于资助举办大型运动会，修建公共体育场所和开展全民健身活动。而以短信抽奖的方式发行消费券，其发行筹集的资金没有用于全民，统统给了移动公司，这种发行方式法律必须禁止。

发放消费券是各地政府多项扩大内需政策中的一项重要配套措施，但是制定经济政策不能逾越法律法规授予各级政府的权限，否则，就可能出现个人、企业、行业搭便车甚至塞进违反法规的东西，损害公众的利益。当然，其最终结果也会损害政府刺激消费扩大内需的战略决策。