欧洲一体化历来是在危机中前进的。两场世界大战让欧洲满目疮痍，欧洲人痛定思痛，选择以一体化的方式实现欧洲的和平与繁荣。冷战结束后，欧洲为应对地缘政治格局的剧变，稳定周边，加快了扩大进程。此次新冠疫情被欧洲领导人广泛认为是“二战后最严峻挑战”，这次危机会不会再次将一体化进程推向新的高度、甚至向联邦的方向发展呢？

　　5月27日，欧盟委员会出台一份备受关注的欧盟经济复苏方案，名为《欧洲的关键时刻：修复并为下一代做好准备》，计划以欧盟为担保，从市场募集高达7500亿欧元资金，这比此前德国和法国建议的5000亿欧元还高出50%。这一方案来之不易，可以说冲破了一个重要禁忌，就是成员国间的转移支付或者债务共担问题，此前在债务危机期间欧盟也没能做到这一点。疫情发生后，南欧等一些国家曾建议发行“新冠债券”，实质也是债务共担，但没能得到德国的支持。此次在德法的倡议下，复苏基金方案得以出台，显示德国的态度发生“历史性转变”。而德国态度转变显示出的，则是这次危机对于欧洲经济的冲击过于严重。2020年欧元区GDP将衰退接近8%，财政赤字将从2019年的0.6%飙升至8.5%，公共债务比例将从2019年的86%攀升至103%。

　　财政政策的统一对于欧盟来讲，尤其是欧元区的运转，至关重要。欧债危机已经充分暴露了“单一货币、不用财政”的制度缺陷，危机后欧盟在这方面虽然有一些改善，但总体看进展有限，比如上次危机后出台的欧洲稳定机制，在这次危机中几乎没能发挥作用。此次复苏基金第一次尝试实现债务共担，可以说是向财政联盟方向迈出的重要一步，可能为未来走向联邦奠定基石。在德法的提议公布后，英国《金融时报》也将此与美国建国时的“汉密尔顿时刻”相提并论，可见财政统一对于欧洲一体化的重要性。

　　这一方案虽然意义重大，但就其实施前景看，还不能过于乐观。

　　第一，“节俭四国”的态度还需要转变。方案要落实，必须要欧盟27个国家全部同意。荷兰、奥地利、瑞典、丹麦这些财政相对富裕的国家，对于转移支付的担忧不难理解，不论哪个国家，要向其他国家转移财富，都要面临国内政治压力。而且，这些国家并非是德国那样需要发挥引领作用的大国，同时也没有德国那样愿意通过经济融合赢得其他国家信任、支持的政治意愿，在转移支付方面动力不足。

　　第二，方案附带条件能否被接受。从目前的情况看，即便方案能够被“节俭四国”所接受，附带一定的条件恐怕难以避免，援助接受国的经济体制、政策都可能受约束，这些条件有时在接受国看来是国家主权的丧失，甚至是“羞辱”。疫情期间，意大利等国不愿向欧洲稳定机制求助，也正是因为如此。如复苏基金的条件过于苛刻，导致资金难以落实，流于形式，起不了实质作用。

　　第三，德国国内政治生态如何变化。默克尔决定和马克龙提议复苏基金的确需要很大的政治勇气。从德国国内政局看，默克尔领导的联盟党支持率呈现趋势性下滑，新崛起的“选择党”已经是联邦议会第三大党，该党明确反对转移支付。在欧洲民粹主义盛行的今天，联盟党是否会在2021年大选中进一步下滑，的确值得担忧。如果“选择党”进一步坐大，对德国欧洲政策的掣肘也会更明显。

　　第四，中东欧国家态度如何。此次复苏基金的主要救助目标是受新冠疫情冲击最严重的成员国，主要是南欧国家。而以往的欧盟预算中，中东欧国家是主要受益者，此次恐怕难从中获得较多资金，而且还可能要按比例分担债务。波兰、匈牙利等一些中东欧国家近年来本就与欧盟机构和欧盟大国在法治等问题上矛盾不断，此次复苏基金会不会带来新的隔阂也有待观察。

　　第五，复苏基金是临时方案还是机制性设计。此次方案是作为2021-2027年预算的一部分，这意味着，即便规划落实，也有可能随着疫情过去和经济恢复，在以后的预算年度不再做这样的规划，这意味着欧盟财政制度回到从前，并没有出现机制性调整，对一体化的推动也是“暂时的”。

　　总体看，复苏基金的提出显示出欧洲的主流认识到，危机下只能向更深程度的一体化方向发展，但目前只能说是欧洲向这个方向迈出了“一小步”，方案的落实以及财政趋同将是复杂和长期的过程，难以一蹴而就，而距离“欧洲联邦”恐怕就更为遥远。

      （作者是中国现代国际关系研究院欧洲所副所长）