1990年—2012年：健全以党章为根本的党内法规制度体系

        1990年7月出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》首次明确界定了“党内法规”，并规定了名称、适用范围、制定主体和程序等，党内法规正式制度化。《关于党内法规备案工作有关问题的通知》和《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》相继发布，且均早于立法法的出台，这标志着党内法规的规范化进程早于国家立法体系，贯彻坚持党的领导之原则。1991年4月，中央办公厅法规室成立，负责起草、审查、清理党内法规，确保党内法规体系的周密。1992年十四大党章正式确认了“党内法规”的概念和地位，并开始通过健全党的代表大会和选举制度来完善党内民主。1997年党的十五大之后，党内监督法规的发展受到重视，以《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》和《中国共产党纪律处分条例（试行）》（2003年去掉“试行”）的出台为典型。

        2002年党的十六大要求党的建设要同思想建设、组织建设和作风建设有机结合，并把制度建设贯穿其中。新修的党章增加了依法治国、建设社会主义法治国家，作为党内法规建设新的基本要求。2003年颁行的《中国共产党党内监督条例（试行）》是马克思主义执政党第一部党内监督法规，体现了依规治党的理念。2004年十六届四中全会将制度建设升格，同思想、组织和作风建设并列的党建重要组成部分。为在党内法规层面贯彻人权入宪，表达依宪治党的立场，同年9月颁布的《中国共产党党员权利保障条例》将党章规定的党员8项权利细化为3大类20项。

        2006年1月，中央首次提出加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。2007年的十七大党章首次规定了党务公开、各级党代会任期制、党的中央和省区市委员会巡视制。2009年十七届四中全会明确了党内法规体系的根本是党章，核心内容是民主集中制，这使此后的党内法规体系建设道路更加清晰。可以说自2002年到2009年，党中央以前所未有的高密度制定党内干部法规，以确保民主集中制的落实。同时，制定保持共产党员先进性的法规文件，并从设施建设、办公日常等细小环节规范党员行为，让民主集中制有了主体保障。2011年7月中央办公厅法规室更名为法规局，升格为正局级机构，党内法规建设的重视程度加强，其先后起草了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》等3个重要法规文件，为全面推进党内法规体系建设扫清了障碍。

        2012年至今：全面从严治党与全面建成党内法规制度体系建设

        党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将党内法规建设提到新高度，明确了党内法规建设乃事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务。2012年中共党史上的第一次党内法规和规范性文件集中清理工作启动，对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行全面筛查。在1178件中央党内法规和规范性文件中，有322件被废止，369件被宣布失效，二者共占58.7%；继续有效的只有487件，其中42件还需适时修改，这有力维护了党内法规体系的协调统一，便于党内法规的贯彻执行。在此基础上，2013年《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》出台，它提出了在建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系建设目标，这比1991年出台的第一个立法规划《全国人大常委会立法规划（1991年10月—1993年3月）》晚了22年。毕竟党内法规的规模和体量没有国家法规那么大，其涉及的法律关系相对简单。只有当数量积累到一定程度之时，才需认真整理。为了确保规划纲要的实施，2013年还出台了党内“立法法”——《中国共产党党内法规制定条例》。

        2014年党的十八届四中全会提出了“形成完善的党内法规体系”的战略任务。于是，2015年党内法规建设大幅提速，主要从深化反腐倡廉制度、坚持全面从严治党两方面着手。例如，推进纪检体制改革，修订廉洁准则和纪律处分条例等，着力解决“四风”问题，制定“八项规定”，从制度细节回归党的优良传统，确实达到“把权力关进制度的笼子”之效果。自2012年以来，共修订颁布了90余部党内法规，囊括了完善组织制度、划出纪律红线、加强监督执纪、着力选贤任能等方面，增强了党依规执政的本领，加强和改善了党对国家政权机关的领导，使依规治党和依法治国相得益彰。

        2017年6月印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》对新形势下的党内法规建设进一步作出了统筹部署。同年10月党的十九大召开，强调“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位”“思想建党和制度治党同向发力”，以坚持和加强党的全面领导和全面从严治党。同时，重申了党的十六大提出的党建格局，把制度建设作为贯穿其中的基线，强调了制度治党、依规治党的意义和作用。2018年2月《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》颁布，2018年全年共制定中央党内法规74部，且以制定出台主干党内法规为牵引，以政治建设为统领，健全完善党的组织体系，为实现2020年全面从严治党向纵深发展提供制度保障。其中，《中国共产党支部工作条例（试行）》《干部人事档案工作条例》以及在2019年1月实施的《中国共产党政法工作条例》等最具代表性。第二次党内法规和规范性文件的集中清理也于2018年11月开始，并到2019年4月完成，共废止54件，宣布失效56件，还对14件涉党和国家机构改革的中央党内法规作出一揽子修改，为形成科学严密完备有效的党内法规制度体系再次“把脉问诊”。

        “不忘初心、牢记使命”，中共党内法规建设的历史进程始终与共和国的革命、建设和改革历程相因应，完善的党内法规体系是实现党内法治的前提，从党内法规到党内法治的历程还需不断地规划、总结和完善，当前至少需要在法规实施体系和监督保障体系上继续用力。这也是党内法规制定工作的第二个五年规划延伸到2022年的初衷，我们有理由坚信，2021年定能形成完善的党内法规体系。此后定还会有新的五年规划出台，中国共产党最终定能向世界贡献出具有中国特色的社会主义党内法治的伟大智慧。

        （本文为华南理工大学高等学校校内人文社科研究项目《党内法规的生成史研究》结项成果。作者单位：广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心，华南理工大学法学院）