中国养老金的可持续性研究（上）
范建军
2019-07-02 10:01:56 来源：中国经济时报
影响我国城镇职工基本养老保险制度可持续性的主要因素
（一）地区间城镇职工基本养老保险基金收支状况不均衡
我国现阶段的基本养老保险实行省级统筹。虽然自1992年起国家就开始探索基本养老保险的省级统筹问题，但直到2009年底，才基本建立了养老保险省级统筹的制度框架。由于地区间经济发展不平衡，人口数量和年龄结构存在差异，历史养老负担轻重不均，加上真正实现省级统筹的时间较短，结果导致我国各地区间城镇职工基本养老保险基金收支状况苦乐不均。
在一些经济发达的省市，养老资金相对充裕，养老制度可持续性强。例如，在农民工数量众多的广东省，虽然其2016年参加城镇职工基本养老保险的总人数高达4868万，但由于其中的大多数为年龄较轻的在职农民工，“供养比”高，其结果是广东当年养老保险金支出仅为1679亿元，远低于参保人数仅为1121万，但历史养老负担较重的辽宁省，后者2016年的城镇职工养老保险金支出高达1930亿元。
我国城镇职工基本养老保险可持续性较强的省（市）前三名分别是：北京、广东和安徽；而可持续弱的省（市）前三名则分别是：黑龙江、吉林和辽宁。目前地区性不平衡已成为影响我国城镇职工基本养老保险制度可持续性的首要问题。许多省（市）的城镇职工基本养老保险基金账户已入不敷出，个别省份（如黑龙江）甚至出现了赤字。
（二）城镇职工基本养老保险制度覆盖面有待进一步拓宽
我国城镇职工基本养老保险制度可持续性面临挑战，一个重要的原因是我国城镇职工基本养老保险的“供养比”过低，而提高“供养比”最有效的途径是扩大养老保险制度的覆盖面，即提高城镇职工养老保险的参保率。根据人社部的统计数据，2017年，我国城镇就业人数为42462万，但2017年参加城镇职工基本养老保险的人数仅有29268万，参保率为68.9%，尽管较2016年提高了1.8个百分点，但是离90%以上的参保率目标还有相当大的距离。
我国城镇职工参保率不高，主要体现在以下三个方面：一是大企业职工参保率高，而中小企业参保率低；二是企业职工参保率高，而个体工商户和灵活就业者参保率低；三是城镇农民工参保率低。
（三）“参而不缴”问题严重
根据《中国社会保险年度报告》披露的数据，2009—2016年，随着参保人数的扩大，企业职工基本养老保险的实缴费人数占参保人数的比例一直处于下降状态，这严重影响我国城镇职工基本养老保险基金征缴收入的增长，给城镇职工基本养老保险制度的可持续发展带来危害。2017年，企业职工养老保险缴费人数占参保人数比例首次出现回升。
（四）城镇职工养老保险费率偏高
我国城镇职工基本养老保险费率偏高，特别是由企业负担的社会统筹部分，多数省份规定费率为工资收入的20%，基本属于世界最高水平，企业为此负担沉重。当前国内经济面临下行压力，美中贸易摩擦导致企业出口竞争力下降，因此，为企业减税降费已是大势所趋，其中重要的一项，就是下调企业的养老保险费率。一方面，降低企业养老保险费率短期内可能会给养老保险基金的收支带来一定压力；但另一方面也应看到，降低养老保险缴费率也有利于提高企业和个人参保的积极性，提高养老保险的覆盖率和征缴率；另外，降低保险费率，还有助于促进就业和刺激企业活力，从而扩大保险费的征缴基数。
（五）城镇职工养老保险缴费基数偏高且不实
由于各地社保部门在统计本地城镇单位职工平均工资水平时，并没有把就业人数占比大且平均工资水平偏低的私营企业和个体工商户的雇员工资统计在内，造成各地城镇职工养老保险核定的缴费工资基数普遍偏高。根据国家统计局发布的数据，2017年，我国城镇总就业人数为42462万，其中，城镇单位就业人数17354万（略高于城镇单位在岗职工人数），年平均工资74318元；城镇私营和个体就业人数22675万，年平均工资45761元。从人数上看，城镇单位就业人数仅占城镇总就业人数的40.9%，而城镇私营和个体就业人数占城镇总就业人数的53.4%；从工资水平看，后者仅是前者的61.6%。由于各地社保部门在核定征缴基数时，通常是按照本地区城镇单位在岗职工上一年的平均工资水平（比城镇单位就业人员平均工资还要略高一些）来核定缴费基数，其结果是：第一，大多数城镇私营企业和个体工商户的平均工资水平低于征缴下限，致使其参保和缴费意愿不强，客观上将大量私营企业和个体工商户排除在城镇职工基本养老制度之外；第二，即使那些工资水平较低的私营企业和个体工商户按60%的最低下限参保，对于盈利能力本身就不强的他们来说，也是一项沉重的负担，这非常不利于发挥他们在吸纳新增就业方面的主力军作用。
我国城镇职工基本养老保险缴费基数的另一大问题是“不实”。许多企业的实际平均工资高于本地区平均工资的60%（即征缴下限），但为了节省成本，这些企业仍按60%的征缴下限为其职工申报缴费，结果导致缴费收入大量流失。据测算，目前我国城镇职工养老保险的实际缴费基数仅约为上年全国城镇单位平均工资的65%左右。另据2018年《中国企业社保白皮书》的调查结果，我国企业社保缴费基数合规比率仅为27%，按最低缴费标准缴费的企业数占总企业数的31.7%。
（六）城镇职工基本养老保险基金投资收益率偏低
我国基本养老保险基金的年平均投资收益率通常在5%左右，而全国社保基金理事会的年平均投资收益率则在8%以上。收益率偏低是影响我国城镇职工养老保险制度可持续性的一个重要方面。2018年，我国城镇职工基本养老保险基金结余额约为5万亿元人民币，如果投资收益率提高1个百分点，保险基金年收入将增加500亿元人民币。
（作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）
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