中国养老金的可持续性研究（上）
范建军
2019-07-02 10:01:56 来源：中国经济时报
城镇职工基本养老保险是我国养老事业的核心制度安排
根据国家统计局公布的数据，截至2018年底，我国人口总量为13.95亿。其中，劳动人口（15—59岁）8.97亿，占64.3%；老龄人口（60岁以上）2.49亿，占17.9%。国际上通常把60岁以上人口占总人口比重超过10%，或65岁以上人口占总人口比重超过7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。如果按此标准，我国早在2000年就已步入老龄化社会。
老龄化社会的核心问题是养老问题，或者说养老保险资金的筹集和分配问题。由于历史原因，我国基础性的养老保险制度大致被分割成三块：一是城镇（企业）职工参加的基本养老保险制度；二是城乡居民参加的基本养老保险制度；三是机关事业单位（公务员和参公人员）参加的基本养老保险制度。截至2018年底，我国城镇职工基本养老保险参保人数41848万，当年基金收入5.01万亿元，支出4.42万亿元，基金累计结余4.99万亿元；城乡居民基本养老保险参保人数52392万，当年基金收入3809亿元，支出2920亿元，基金累计结余7207亿元。截至2016年底，我国机关事业单位城镇职工养老保险参保人数3666万，当年基金收入6365亿元，支出5989亿元，基金累计结存1610亿元。由于城镇职工参加的基本养老保险制度的可持续性是我国现阶段养老制度的主要矛盾，因此，本文重点研究城镇职工基本养老保险基金的可持续问题。
社会统筹加个人账户（即所谓“统账结合”）是我国城镇职工养老保险筹集资金的基本制度安排。参加城镇职工基本养老保险制度，通常规定用人单位按照工资总额的14%—20%缴纳基本养老保险费，计入基本养老保险统筹基金；个人按照工资总额的8%缴纳基本养老保险费，计入个人账户。由于历史原因，基本养老保险基金并未真正做到“分账管理”，目前基本还是“并账管理”，即城镇职工基本养老保险的社会统筹账户资金和个人账户资金大多混合使用。
城镇职工基本养老保险基金收支现状
（一）城镇职工基本养老保险基金收入来源
我国城镇职工基本养老保险基金主要有三大收入来源：保险费征缴收入、中央和地方财政补贴、投资收益和其他收入。2017年，我国城镇职工养老保险基金收入合计4.33万亿元。其中，保险费征缴收入3.34万亿元，占77.1%；财政补贴8004亿元，占18.5%；投资收益和其他收入1903亿元，占4.4%。
从三项收入占比变化看，保险费征缴收入占比逐年减少，由2005年的84.7%下降至2017年的77.1%；中央和地方财政补贴占比逐年上升，由2005年的12.8%上升至2017年的18.5%；投资收益和其他收入占比保持相对稳定，近几年基本上是围绕5.0%上下波动。
如上文所述，我国城镇职工实行社会统筹加个人账户（“统账结合”）的部分积累制的养老制度：统筹账户现收现付，实现互助共济和代际供养；个人账户完全积累，实现存钱防老和自我供养；收支不足部分由财政兜底。但实际情况是，我国统筹账户和个人账户资金普遍混合使用，大量个人账户“空账”运行。在这种情况下，如果承担“兜底”责任的财政补贴资金在城镇职工基本养老保险基金收入中的比重不断攀升，势必导致城镇职工养老金的支付风险不断加大。
（二）城镇职工基本养老保险基金收支缺口
根据人力资源和社会保障部公布的数据，2018年，我国城镇职工基本养老保险基金总收入5.01万亿元，总支出4.42万亿元，当年收支结余5982亿元，累计滚存结余近5.0万亿元，较上年增长13.6%。如果仅从上面这组数据看，似乎我国城镇职工基本养老保险基金不存在收支缺口。但若考虑财政补贴资金的“兜底”性质，将政府财政补贴剔除在外，即用城镇职工基本养老保险基金年度征缴收入+年度投资收益及其他收入，去减城镇职工基本养老保险基金的年度支出，会发现，我国城镇职工养老保险基金自2015年起，已出现明显的资金缺口，而且资金缺口还有逐渐扩大趋势。如果再考虑个人账户普遍“空账”运行的情况，我国城镇职工基本养老保险基金的收支缺口更大。
（三）城镇职工基本养老保险制度面临“供养比”不断下降的压力
近几年来，由于参保离退休人数增速一直明显高于参保职工人数增速，导致参保职工人数与参保离退休人数之比（即“供养比”）呈明显下降趋势。2011年之前，我国城镇职工基本养老保险的“供养比”大致稳定在3.0∶1和3.2∶1之间。但自2012年起，由于参保人数增速快速下降，导致城镇职工基本养老保险“供养比”快速下滑，至2017年，已降至2.65∶1的极低水平，而且还有进一步下降的趋势。
城镇职工基本养老保险“供养比”不断下降，一方面说明我国人口老龄化在加速，达到退休年龄的人群快速增长；另一方面，也说明我国城镇职工基本养老保险制度的覆盖面亟待扩大。只有让更多的城镇职工参加到基本养老保险制度中来，才能有效抑制“供养比”不断下降的趋势，我国城镇职工养老保险制度的可持续才会有可靠的保障。
（四）城镇职工基本养老保险基金收入增速多数年份低于支出增速
根据人力资源和社会保障部的统计数据，2005—2018年，我国城镇职工基本养老保险基金收入增速的算术平均值为19.3%，而同期基金支出增速的算术平均值为21.4%，多数年份基金收入增速低于支出增速，结果导致近几年基金累计结余能够满足即期支付的月数不断减少。
2005年，我国城镇职工基本养老保险基金累计结余能够满足即期支付的月数为12个月，之后逐年上升，至2012年上升至最高点，当年基金累计结余最多能满足18.5个月的即期支付，随后开始逐年下降，至2018年底，基金累计结余仅能满足13.6个月的即期支付。这说明，我国城镇职工基本养老保险结余资金抵御未来养老金支付风险的能力在逐年弱化。
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