国企改革的关键不在“国有”而在“国管”

　　首先对国企问题的根源进行解读。

　　对于国有企业出现效率较低的原因，目前学术界有不同的看法，但归纳起来，大致有三种观点。

　　一是产权论。一些学者将国企问题的根源归因于企业“国有”，国有即全民所有，但每个公民所拥有的产权份额很小，又缺乏企业管理信息和对企业经营者的监督手段，被稀释的产权导致所有者难以对资产形成有效控制权，所有权并不能真正发挥产权的效力。同时，稀释的产权收益也微乎其微，所有者无法产生有效的监管积极性，即使失去应得的收益，也会因追索成本太高而放弃。因此，当企业管理者对生产剩余进行任意支配时，即使每个人都有责任对其约束，但没有人会主动出面做这种费力不讨好的事情，搭便车现象普遍存在。Alchian将其总结为“人人拥有，人人都没有”，这也导致形成廉价投票权，权力寻租时有发生。

　　二是市场论。即认为国企的问题在于市场机制不够完善，未能建立公平的、充分的市场竞争环境，计划经济的影子依然存在，国企更愿意政府以行政手段对资源倾斜性分配，在一些资源依赖性行业设置进入壁垒，导致国有企业竞争动机不足。而国企在接受政府政策照顾的同时，也不得不承担一些应由政府承担的社会责任，如退休人员工资及企业冗余人员的安排，使得在私有经济不断扩大的市场中，企业难以形成有效的竞争力。因此，对国企改革的关键在于建立完善的市场机制，培育公平的竞争环境，去掉国企的政策性负担，消除国企所在行业的进入障碍，使民营企业与国企拥有相同的市场地位，培养国企管理者的竞争意识，通过公平竞争选拔并激发经营者才能。按照国企问题市场论观点，只要市场机制完善了，企业一切行为按市场规则行事，国企的问题也就随之解决了。

　　三是企业论。即认为国企的问题是企业自身的管理问题。应从企业内部的管理视角分析国企低效的原因。企业与市场一样，也是一种契约关系，关键是契约的完备性及契约执行的有效性。国企的问题就是在委托代理过程中的契约不完备。将契约的不完备归因于产权或市场，不如直接研究如何完善委托代理关系。国企改革可以通过改进企业管理制度，建立完善的行为规范来约束投资者和经营者的关系，既要给经营者合理的利润及决策空间，也要保护投资者在信息不对称条件下，不受经营者的利益剥夺，因此国企的出路是建立现代的企业管理制度。

　　其次，企业所有制形式不是国企问题的关键。

　　中国的改革本身就是一种制度改进的探索行为，到目前为止还远没有结束，从计划经济到市场经济的转变过程中，每一种理论观点都能在现实中找到事实依据。在对国企改革的三种观点中，产权论因可以明显显示出企业间的差异，在改革初期被普遍认同，特别是在中小企业改革时被广泛应用于实践，并取得了一定的经济效应。但随着改革的不断深入，理论观点也随着对改革本质的认知在不断深化。以产权论解决国企问题，虽然取得了一些成果，但也导致国有资产流失问题的出现，在大型国有企业改革过程中，也难以完全应用产权方式来解决。

　　现有经济理论已经证明完全竞争的市场是实现生产要素充分利用的最佳机制，但市场机制的有效性取决于严格的市场假设条件，如经济个体完全理性，市场不存在摩擦，信息完备，以及个体间充分竞争等，这些条件中并不包含对所有制形式的要求。事实上，资本的本质是无差别的，并不因资本所有者的差异而导致资本效能的改变，因此在理论上企业所有制形式不是提升企业效率的必要条件。如果说企业的效率确实存在必要条件的话， 那就是充分而公平的竞争环境。在这样一个市场环境中，当资本的运作都遵循市场原则时，经济主体选择任何所有制形式都能实现各种要素的充分利用。

　　我国当前多种所有制并存的局面，也说明了企业所有制并不是约束市场经济有效的关键要素，在西方资本主义国家，公有制形式同样存在。而不同社会的企业发展事例也能证明，当市场竞争不充分时，私有制企业效率低下的现象也很普遍。在南美、印度、中欧等国家和地区，其企业的基础都是私有的产权制度，但整个社会的经济效率并不高，成功的知名企业也不多，经济发展的速度落后于世界的平均水平。而在以私有制为主的美国、欧洲等发达国家和地区，也会发生经济或金融危机，大型私企破产倒闭事件层出不穷。相反，成功的非私有企业的案例也很多，如新加坡淡马锡公司、以色列集体所有制农场、美国胶合板行业的集体所有制企业、日本的新干线集团等，这都说明企业的所有制形式不是影响企业成功与否的关键因素。西方新自由主义学者也认为，私有化虽然能使企业自主决策，发挥市场机制的作用，但纯粹私有化与市场一旦结合，将会引发“经济人”效应，特别是在与民生或公共利益有关的行业，私企对利益的过度追求可能会出现社会整体“不经济”现象，导致市场失灵。

　　最后，国企的运作机制要按市场规则行事。

　　发挥市场机制的效能需要公平竞争的环境，而建立并维护市场公平是政府的职责。在国有企业参与竞争的市场中，政府作为国企的法定代理人就有了双重身份，既是市场规则的制定者，也是市场利益的竞争者，这种既当“运动员”又当“裁判员”的角色影响了政府的行为选择。虽然理论上可以证明中性政府能够促进生产要素的利用效率，但政府都是由经济人组成的，如果缺乏对行为的外在约束，自利性选择就是一种理性表达，政府就常常表现出行为的非中性。

　　按照市场经济的竞争原则，经济主体是否能够自由决策不取决于主体的权属，而取决于所有者是否能够对自有经济权力的正确运用。国有企业由政府控制、管理，实际就是所有者自由决策的一种方式，这种方式如果完全是按照市场竞争机制，决策时只应用主体的经济权力，则国有企业就是一个按市场规则行事的自由经济主体。但现实中对国有企业的管理及企业的经营决策并未遵循市场规则，这既有计划经济时代行为方式的传递性影响，政府部门习惯性参与控制企业的管理过程，也存在着相关经济主体市场观念淡漠，对所掌握的权力运用不规范。从权力影响有效性来说，行政权力比经济权力的影响力更大，以行政权力参与企业的管理及剩余利益的分配，可以获得比经济权力更高的效益比。

　　在政府层面，资源的投入对国企进行制度性倾斜，如自然资源的无偿开发及信贷资金的大力支持，使国企在竞争中拥有了先天优势，导致国企缺乏对资源充分利用的企业经营理念。国企的管理者都是由政府任命的，在管理中常将更多的个人精力投入到分配性竞争中，其经营理念与行事风格与职业经理人的市场化思维存在一定差别，更善于利用行政手段解决经济问题，其经营决策不是偏向市场竞争，提高要素的利用效率，而是关注上级管理部门的意志和利益。政府管理部门也常常以所有者身份参与企业经营决策，使企业丧失了对市场环境变化灵活应对的自主管理机制。在企业层面，长期的政策支持让一些企业失去了竞争意识和能力，严重依赖政府给予的各种政策性优惠，国企的经营出现了“温水煮青蛙”现象，失去了在竞争环境下的自主生存能力。另外，在享受政策优惠的同时，也不得不接受一些本应由政府承担的责任。反过来，这些政策性负担又成了国企不断向政府讨价还价的筹码，使政府与企业之间形成了相互依赖的特殊关系。

　　因此，国有企业的关键问题不是所有制形式，而是企业的运作机制没有按市场规则行事，是政府的管理方式和方法。所以，要想真正落实“使市场在资源配置中起决定性作用”必须从国有企业做起。