铁道部将撤销 历次铁路改革回顾

　　国务院机构改革和职能转变方案3月10日一亮相就引起广泛关注。其中，方案不再保留铁道部，将组建国家铁路局、中国铁路总公司。这意味着长期政企合一的机构终于实现分开。早在20年前，作为铁路改革先行者，广州铁路局就率先改制为广铁集团。改制后，广铁集团享有生产经营自主权，实现了上市，给公司带来了活力。总结广铁集团改制20年的得失，或许能给下一步地方铁路局的改革提供经验。

　　铁道部大事记

　　1949年10月，军委铁道部改归中央人民政府政务院领导，11月1改名为“中央人民政府铁道部”。

　　1970年7月，铁道部与交通部、邮政部合并为交通部。

　　1975年1月后，中央整顿铁路，铁道、交通两部重新分设。

　　1984年1月，铁道兵集体转业并入铁道部，铁道兵指挥部改为铁道部工程指挥部，铁道兵各师分别改称铁道部各工程局。

　　1986年，铁道部提出实行一包五年投入产出，以路建路和以路养路的全路经济承包责任制。

　　1992年，铁路系统开展建立现代企业制度试点，1993年成立了广铁集团，1995年建立了大连铁道有限公司。

　　1995年，铁道部开始陆续发行铁路建设债券。

　　1996年，铁道部成立了铁路总体改革办公室，正式提出“上下分离”的改革模式。

　　1998年，工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司与铁道部签订了资产经营责任书，实施结构性分离，运输系统先在四个不设分局的铁路局试行资产经营责任制，推进铁路行业管理体制的变革。

　　2002年，“网运分离”方案被国务院否定，客运公司撤销。

　　2003年7月，铁道部推进铁路主辅分离改革，指定由济南、兰州、上海三地的铁路局为改革试点。

　　2004年，中国高速铁路建设已经提上日程，同年出台《中长期铁路网规划》。

　　2005年3月，铁道部宣布撤销全国41个铁路分局，代之以“铁道部-铁路局-站段”的三级管理体制。

　　2005年6月，石太客运专线全线开工建设，中国拉开高铁新线建设序幕。

　　2011年，2011年2月，原铁道部部长刘志军因涉嫌严重违纪，被免去其党组书记职务及其铁道部部长职务。2011年12月28日，国务院常务会议作出了对“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故的处理决定：原铁道部部长刘志军负主要责任。因涉嫌严重违纪违法问题，另案一并处理。2012年11月4日，十七届七中全会确认中央政治局作出的给予、刘志军开除党籍的处分。

　　2000年积极改革

　　停滞于一次人事变动

　　在初试改革近15年后，铁路又一次迎来了改革的机遇。

　　铁道部经济规划研究院坐落于北京市羊坊店路，与北京铁路局文化宫隔街相望。2000年前后，规划院受时任铁道部部长傅志寰指派，拟定一份《铁路体制改革方案》。不过这份方案从来没有对外公布过，研究院也据此拒绝了早报记者的采访。

　　“和之前的李森茂和韩杼滨两任部长比起来，傅志寰对改革最为积极，他私下总结自己的成绩时也说，就是提速和改革。”一位曾在铁道部发展计划司工作的干部称。

　　傅志寰1938年出生在哈尔滨，他的父亲是一名火车司机。1955年，傅志寰报考大学蒸汽机车专业，后因成绩优异被送往苏联学习深造。学成归国后他主动申请到株洲电力机车研究所工作，后一直在铁路系统内工作学习，直到1998年提任铁道部部长。

　　在铁路系统内，科研出身的傅志寰素有“书生部长”的称号，他对铁路技术和体制的改革也甚为积极。据铁道部多位干部回忆，傅志寰对铁路改革的最大贡献在于，明确提出了“网运分离”的改革方案。

　　“1986年大包干以后，两届铁路领导都提到了改革，但只是说要改革创新，没有一个具体方案。”上述干部回忆称。“网运分离”是指成立国家铁路路网公司和数家客运、货运经营公司，将国家铁路路网基础设施与铁路客货运输运营分离开来，以市场化手段打破铁道部“政企不分”的格局。“网运分离”并非铁道部的首创，欧美国家在铁路管理和经营上大都采用此方式，区别在于部分国家选择网运分离，部分国家选择网运统一。

　　傅志寰提出“网运分离”改革并非空穴来风。中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹曾在2000年前后参与过电信、电力等垄断行业的改革讨论，他认为是外部大环境的变化，敦促铁道部启动了体制改革的方案。“当时国务院成立了垄断行业改革领导小组，朱镕基总理直接抓这件事，王岐山具体负责，还特别成立了五个改革方案设计小组，改革的对象直指电信、电力、铁路和民航四大垄断行业。”

　　2000年后，整个中国经济笼罩在“国退民进”的热潮中，对国有企业产权的放开刺激着越来越多大型企业试水体制改革。张昕竹回忆，在高层直接筹办的改革小组成立以后，电力、民航、电信陆续出台了改革方案，铁道部的压力也越来越大。

　　但是，由铁道部经济规划研究院拟定的《铁路体制改革方案》并未获得国务院高层的肯定。据悉，在该方案反复修改近30次仍未获得肯定后，傅志寰终于开始求助外援。

　　“我们确实帮铁道部做过一份体制改革研究方案，但最终是否采纳执行，则是铁道部的问题。”国务院发展研究中心产业经济部主任冯飞告诉早报记者，2001年前后，铁道部委托国务院发展研究中心制定一份铁路体制改革的研究方案，而他是这个项目的主要负责人。

　　对于当年的改革方案，冯飞拒绝透露更多。“现在铁道部已经成为众矢之的了，我个人不大方便再讲更多了。”冯飞称。

　　据了解，在多方调研后，国务院发展研究中心于2002年向铁道部提交了这份改革方案，但和内部方案一样，该报告一直未曾对外公开。早报记者经多方努力获得这份改革方案，发现其仍未跳出“网运分离”的范畴。

　　该报告认为：“中国经济目前正处于迅速的转型和成长时期，对铁路运输的需求仍是以极快的速度增加。”就此，国务院发展研究中心为中国铁路改革指出四个目标是：1.将政府功能和企业管理分离，同时将政府职能与国有资产管理职能相分离；2.在铁路部门内部形成竞争；3.对于市场导向的投资提供有效的激励；4.建立健全、统一、公正、高效的管制制度。

　　“只有打破垄断，引入竞争、改革体制和机制，塑造真正面向市场的竞争主体，才是中国铁路运输业发展的唯一出路。”报告称。

　　此外，该报告还提出了铁路财政自主权和引入民间资本投资铁路等设想。

　　2002年，这份方案最终交由国务院进行审议，但高层一直没有表态。此时傅志寰已经感受到明显的压力。在一次国务院新闻办组织的记者招待会上，当被问及铁路改革方案为何迟迟不出时，傅志寰回应称：“为什么我们的改革方案推出得比较晚？第一，就是我们铁路的运能是非常紧张的，我们一公里所承担的负荷是美国的三倍，在这种情况下需要国家一定的宏观调控，分配运力，比如说春运，我们只能停下一部分货运来保证客运，这时候的客运并不赚钱。另外，铁路是一个比较复杂的大系统，这个系统的改革也要十分小心。”

　　“网运分离”方案的尴尬

　　铁道部内部大多数人都相信，国务院对“网运分离”的沉默是基于此前试点的失败。早在“网运分离”仍处于讨论阶段时，铁道部已经在各地悄然开始了改革的试点。

　　1998年开始，受到财政赤字等问题的影响，铁道部对柳州、南昌、呼和浩特和昆明等铁路管理局开始实行“资产经营责任制”试点改革。一年后，此种制度被推广到了整个铁路运输产业。

　　所谓“资产经营责任制”是指铁道部将部分权限下放到各地路局，在允许地方自主经营的情况下，以是否能自负盈亏来考核地方路局领导。日后，傅志寰曾在公开场合肯定了这一制度，称：“铁路局局长两年不扭亏，要自动辞职，铁道部的领导班子两年不扭亏，也自动辞职，我们当时表了决心，这个决心现在看来起了作用，各路局经营情况也明显好转。”

　　同时，铁道部还在各地路局组建了客运公司，试行“网运分离”模式。

　　这场轰轰烈烈的权力下放很快被否定，有消息传出客运公司成立后，各地铁路局亏损反而愈发严重，仅郑州铁路局一年就亏损近7000万元。郑州铁路局一退休干部称，当初搞网运分离，外界一致看好郑州铁路局。但实际的情况是“客运公司是独立出來了，但运输调度权还是在铁道部手里。在运力吃紧的时候，本来拉运输肯定赚钱，但上面有意增加客运，这样一进一出，肯定要赔钱。”

　　此外，客运公司的成立还加剧了各路局潜伏多年的内部矛盾，引发了内耗和争斗。据该干部回忆，客运公司成立后开始和各车站发生利益争夺，“归根究底还在于铁路系统内机构冗杂、各部门利益纠缠不清。客运希望旅客上车补票，这样就能获得收入，车站当然不愿意。”为了争夺客源和票价优势，郑州铁路局客运公司还发生了职工围攻客车甚至殴打领导的事件。

　　地方试点的失败和国务院的沉默，让铁道部不得不重新开始考量改革的方案。2002年，傅志寰通过关系联系上世界银行，邀请后者独立完成一份铁路体制改革的方案。

　　“2002年傅部长找到世界银行，希望就铁路改革提供意见。当时中国政府高层已经开始重视垄断国企的问题，但是世界银行的报告只允许在小范围内进行内部讨论而已。”路易斯·汤普森( Louis S. Thompson)告诉早报记者。

　　作为当时世界银行铁路问题首席顾问，汤普森此前曾参与过包括阿根廷、巴西、墨西哥和波兰等数十个国家铁路改革讨论研究。如今，已经离开世界银行的汤普森一再强调，自己的观点仅代表他个人，与任何组织无关。

　　在实地调研分析后，汤普森颠覆了铁道部一直热衷的“网运分离”方案，提出“网运合一”模式。他借鉴美国和加拿大的铁路运营方案，建议铁道部成立国家铁路总公司，代表国家行使铁路经营职能。在总公司之下，再组建多个铁路运输集团公司及铁路建设投资公司开展区域性竞争。“我并不是认为网运分离不好，但中国的实际情况是，如何在保证铁道部对资源和财政的控制下，实现内部合理竞争机制。因此，美国的模式更适合那个时期的中国。”汤普森解释道。

　　“我还建议中国铁路能够放开对私人资本的限制，作为另外一个绝对垄断的铁路案例，印度铁路也已经开始尝试放开私人投资铁路事业。”此外，汤普森还建议铁道部尝试票价改革，以缓解铁道部财政收支上的压力。

　　世界银行的方案被认为是对铁道部震动较小、改革成本也较小的一个现实方案，得到一些业内人士的赞同。

　　2003年，铁道部再次向国务院提交新的铁路改革方案，内容即是“网运合一、区域竞争”模式，但国务院依旧对此没有明确表态。对于政府在铁路改革方面的谨慎和犹豫，汤普森分析道：“从我了解到的情况看，中国政府当时非常关注煤炭运输和中国未来的高铁建设，因此担心改革会影响到这两方面的有序进程。”

　　而一位铁道部退休干部则告诉早报记者：“铁路改革不像大家想得那么简单，当时很多老同志到铁道部和国务院提意见，不支持改革。”该说法得到了中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹的确认，张昕竹称：“铁道部的一些人反对改革，理由是，铁路在中国是朝阳产业，仍然需要大量投资，需要集中力量办大事，不能因为体制改革而使行业太分散。另外，体制变了会影响协调问题，最后影响运输安全问题。有的还提出一个很有意思的理由，认为政企分开后，铁道部控制力可能会减弱，一旦国家有危难，会影响国家国防安全。”

　　“我个人觉得，可能是决策层被这些理由打动了，认为客观上铁路还是要继续大力发展，怕改革可能会出问题，所以铁路改革就搁置了。”张昕竹告诉早报记者。

　　“跨越式发展”的混沌

　　与第一次改革受阻于事故频发不同，铁路的第二次改革停滞于一次人事变动。2003年，傅志寰调任全国人大财政经济委员会主任委员，时任铁道部党组书记的刘志军接任部长一职。

　　1951年出生的刘志军是湖北襄樊人，与傅志寰的技术背景不同，刘志军出身铁路工人。1972年参加工作后，刘志军从武昌机务段普通养路工人，一步步升迁上行，最终成为铁道部部长。

　　1994年，时任铁道部部长的韩杼滨抽调一批地方干部进京，其中就包括刘志军和盛光祖(盛在2011年取代刘志军，成为第13任铁道部部长)。凭借出色的业务能力，刘志军和盛光祖很快在同级别干部中脱颖而出，双双被默认为铁道部未来部长的人选。

　　当时，从沈阳铁路局调职入京的刘志军担任铁道部总调度长，统管全国的列车调度，出身济南铁路局的盛光祖则出任铁道部总经济师职务。铁道部内部对两人评价很高，一位退休老干部回忆道：“刘志军这个人比较张扬，有气魄，容易引人注意。盛光祖就比较内敛，做事低调谨慎。”

　　最终，2003年刘志军晋升为铁道部部长。

　　“刘志军虽然没有正面评价此前的改革方案，但他上任后的一些举措可以看出，他个人并不赞成傅志寰的改革思路。”前铁道部政治部一位干部回忆道。

　　2003年6月，履新后的刘志军在公开场合首次谈及铁路体制改革问题，称：“铁路的体制改革要有利于运输效率的提高，尤其是在运输能力紧张的情况下，体制改革不能降低运输效率。其次，铁路具有为国民经济宏观调控和国防建设服务的职能，改革不能削弱这一功能。最后，与其他国家相比，我国铁路体制改革更为复杂，必须按照改革总体走向的要求，稳步推进。”

　　刘志军的话语中，人们不难理会到其对铁路工作的根本看法，即用发展来取代改革的进程，用发展来解决一切问题。

　　果然，刘志军在后来提出了中国铁路未来“跨越式发展”的理念。刘要求铁路上下用最短的时间、最少的环节和最低的代价，实现中国铁路的全面现代化，赶超发达国家水平。

　　2004年初，国务院批准了《中长期铁路网规划》方案，原则上同意了刘志军的“跨越式发展”理念。《规划》称，中国铁路运营里程计划到2020年时增至10万公里，而此前中国铁路经过50余年发展才积累下7万公里的里程。

　　现在看来，刘志军的上任客观上推动了中国铁路在短时间内的扩张和飞跃，但也给铁路未来改革增添了诸多障碍，留下了一个混沌难测的格局。

　　“我哪里晓得铁路改革的事情，我只知道刘部长在任的时候，铁路职工工资待遇一直不好，而且撤销分局还让很多人下岗了。”前昆明铁路司机赵成林感慨道。1998年退休后，赵成林的儿子也进入铁路做司机，但十多年来儿子的工资却一直没有涨过。“十年前就是1000多块钱，现在还是，昆明房价都快一万块钱了。”

　　原郑州铁路分局调度所职工周娟对此也颇有微词：“2005年撤销分局，我们一下就没有工作了，说是会给安排，但其实根本只是安排领导，一般职工都是随便处理。”

　　秉承“跨越式发展”理念的指导，刘志军时代的中国铁路集中一切资源开展硬件建设，但改革并非完全被抛开。期间，铁路最大的一次内部改革发生在2005年3月18日，全国41个铁路分局全部被撤销，铁路从“铁道部-铁路局-铁路分局-站段”的管理体制，直接进入“铁道部-铁路局-站段”的三级管理体制。

　　据铁道部官方的统计，分局撤销后，铁路全路的站段数量减少了约30%，每年将节约各项成本11亿元。尽管铁道部曾公开表示分局撤销后会妥善安置两万多名员工，但早报记者了解到的实际情况是，许多一线职工因为不满最终安置和分配，只能离开岗位自谋生路。“当时真正安排好去处的还是科级以上的领导干部，一般职工就是等消息。”周娟告诉早报记者，2005年时，耐不住等待的职工甚至将郑州铁路局包围起来，找领导讨要说法。最终，周娟放弃了工作安置，在郑州纬三路附近开了家饭馆。

　　评价这桩刘志军时代动静最大的改革措施，铁道部经济规划研究院一位研究员感慨称：“撤销分局属于吃力不讨好的改革，效果未必有多好，但在铁道系统内造成的震荡极大，而且远没有触及铁路改革的实质。”

　　而在社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹看来，对铁道部而言，类似的内部挖潜和改革实为“消极改革”。“在我看来，这些改革都属于内部改革，还缺乏管理体制方面的根本性改革。这些内部改革的目的就是为自己赢得时间，延缓体制改革的步伐。某种程度上是在维护其垄断的合法性。”

　　“表面看来，铁路系统这些年做得似乎很不错，一直在努力进行内部改革，但必须强调的是，它本来可以做得更好却没有做到，铁路改革延误存在很高的机会成本。”张昕竹强调，铁路垄断的复杂性在于，存在行业垄断，可铁路职工的待遇却没见得好，“这种状况与管理者独断专行、追求政绩的品行有关。”

　　2008年再次改革

　　因“大部制”不了了之

　　在两次错失改革机遇后，2008年铁道部再次站在了体制改革的十字路口，和前两次一样，改革的动力同样来自外部大环境的变动。

　　2008年，基于我国政府部门设置较多，削弱了政府的决策职能，不利于集中统一管理等原因，国务院决心开展大部制改革。此时，有关交通部、民用航空局、邮政局和铁道部合并成立大交通部的传闻甚嚣尘上。

　　让舆论感到意外的是，2008年3月11日，时任国务院委员、国务院秘书长华建敏向全国人大代表递交的《国务院机构改革方案(草案)》中，并无铁道部的身影。即便是在场的部分人大代表，都表示诧异和难以理解。全国人大代表王小同、李汝求和刘富才等人分别在不同场合呼吁澄清保留铁道部的原委。

　　对此，时任铁道部副部长的陆东福表示，铁路在促进区域协调发展、国土开发、国防建设和维护国家民族统一方面作用明显，基于国情和铁路特性，“保留铁道部，有利于现阶段发挥体制优势、资源优势、机制优势，集中力量又好又快地办大事”。

　　但全国政协常委、中央党校原副校长李君如很快在媒体上透露了另外一个信息。“其实从2007年下半年以后，铁道部就到处做工作。列举种种理由，以铁路具有特殊性为由，要求保留铁道部。”李君如称。

　　该观点受到来自铁路内部的反驳。前铁道部总工程师沈之介告诉早报记者：“铁道部哪有那么厉害的本事，能够说服国务院改变决定的？”另一位稍晚退休的干部则透露，2007年传出大部制改革消息后，铁道部内部压力很大，人人自危。就在2008年两会前，高层领导曾专门找刘志军和发改委的领导谈话。“刘志军回来后就私下和大家讲了，高铁的项目很快就要上马，铁道部不会撤销，让大家放心。”

　　除高铁项目外，2008年的一场雪灾也为铁道部找到了保留下来的理由和注脚。2008年1月10日，中国南方地区出现大面积雨雪天气。因为恰逢春运期间，铁路、公路和航空受雪灾的影响被无限放大。据媒体报道，最高峰时刻广州火车站曾滞留聚集近200万人，由于滞留人数众多及时间过长，旅客情绪一度不稳定，曾发生骚动、人踩踏人的事件。

　　事后，一位省部级领导公开感慨称：“如果不是铁道部从全国各地调内燃机车来广州，滞留在广东的旅客就出不去。这次雪灾充分说明铁路需要高度集中，铁道部没办法放权，绝对需要全国统一。”

　　尽管不少人大代表曾呼吁铁道部给出改革的时间表，但在2008年“两会”落下帷幕后，此事再也无人提起。