如何建——

　　目标、战略和结构要素

　　从建设目标来讲，笔者建议，一方面以完整性、原真性保护为原则，将秦巴山脉国家公园和自然保护地体系建设成为中国自然保护地体系中最为重要的集群之一；另一方面以保护管理实效性为原则，直面中国自然保护所面临的各种复杂难题，实事求是，创新思路，努力将秦巴山脉建设成为跨省域生态治理体系和治理能力现代化的先行示范区。在此基础上，充分发挥秦巴山脉自然保护地生态系统服务价值，统筹协调秦巴山脉保护与发展整体战略，将秦巴山脉自然保护地体系建设成为区域可持续发展的绿色基础设施，建设成为国家安全的生态基石。

　　要想实现上述建设目标，宜采取以下6项战略途径，即优先生态保护、保障精准脱贫、搭建生态廊道、引进旗舰物种、融合自然文化和创新跨省治理。其中，“优先生态保护”是国家战略对秦巴山脉的总体定位。秦巴山脉的生态保护具有国家战略意义，与此相对的经济发展只具有地方意义。因此，当保护与发展不能通过“空间”和“时间”两个手段统筹协调时，发展必须让位于保护。“保障精准脱贫”规定了秦巴山脉的发展底线，在此底线之上，秦巴山脉自然保护地体系要为乡村振兴和城镇发展提供最大限度的生态系统服务，防止将“生态保护优先”理解为“生态保护唯一”。“搭建生态廊道”是加强空间完整性、解决栖息地破碎化的关键措施。“引进旗舰物种”指研究引进“大型食肉类物种”的可行性，它是根本改善区域生态系统营养级结构、大幅提升生态系统功能的可能途径。“融合自然文化”是秦巴山脉区域地理文化特色和中国文化特色的体现。“创新跨省治理”是实现秦巴山脉生态治理现代化的体制机制条件。

　　从结构要素来讲，应以国家公园为主体、自然保护区为基础、风景名胜区为特色、自然公园为补充，建设秦巴山脉自然保护地体系。建议自然保护地占到该区域总面积的42%。具体来讲，保留神农架国家公园，新增伏牛山国家公园；优化大熊猫国家公园，以其陕西片区为基础整合建立秦岭国家公园。届时，4个国家公园的总面积约为46907平方公里，占区域总面积约15%。目前，大熊猫国家公园体制试点陕西片区是相对独立的一块“飞地”，建议以陕西片区为基础，纳入牛背梁、平河梁等重要保护区及嘉陵江、汉江、丹江等江河源头，整合设立秦岭国家公园，面积由4386平方公里扩大为19080平方公里。设立秦岭国家公园可谓一举三得：第一，秦岭的生态、文化和精神价值得以全面、完整和系统保护；第二，降低了大熊猫国家公园的管理难度；第三，为秦岭入选世界自然和文化遗产名录创造条件。考虑到伏牛山—熊耳山植物多样性保护价值高，是秦巴山脉最重要的生物多样性保护热点区域之一，并且存在较大保护空缺，建议整合建立面积约为6000平方公里的伏牛山国家公园。此外，建议在秦巴山脉区域分别设立自然保护区32处、风景名胜区19处、自然公园90处，占区域面积比例分别约2.4%、10.3%和14.7%。

　　难在哪——

　　跨省生态治理制度待解

　　秦巴山脉自然保护地体系建设的难点在于跨省域生态治理制度的建立。

　　垂直维度上，涉及中央政府和各级地方政府之间的事权划分。由于秦巴山脉在国家生态安全方面具有极为重要的战略地位，因此秦巴山脉的生态保护尤其是国家公园建设首先是中央政府的责任。如果“优先生态保护”，那么5省1市的各级政府会损失一定的产业发展机会，秦巴山脉的原住居民经济收入也会受到一定影响。如何划分中央和各级地方政府生态治理事权？如何保障精准脱贫目标的实现？如何回应地方合理的发展诉求，同时抑制不合理的发展冲动？如何相对公平地设计生态补偿机制，实现“绿水青山就是金山银山”的科学发展理念？这些都是不得不面对的难题。

　　水平维度上的难点在于跨省域协调机制的建立。由于5省1市面对不同的经济、社会和环境发展状况，具有不尽相同的战略发展定位和路径，如何协同管理跨省域生态廊道，协同开展跨省域生态修复，协调出基本一致的保护管理和生态补偿政策，相对公平地分享生态系统服务，这些也是不得不解决的难题。

　　针对上述难点，提出两点近期行动建议：一是组织力量开展“秦巴山脉生态治理体系和治理能力现代化研究”，实事求是，创新思路，破解跨省域自然保护地建设和管理难题；二是研究建立“秦巴山脉生态治理科学委员会”，系统制定区域科学研究计划，全面指导区域科研和监测，组织建设统一的区域生态数据库，为秦巴山脉生态治理现代化奠定科学决策基础。

　　（作者：杨锐，系清华大学国家公园研究院院长，本文在中国工程院咨询课题基础上完成，感谢刘海龙、赵智聪、周雨夏等成员的贡献。）