无效的承诺函

　　实际上，银行等金融机构与政府部门因类似承诺函而引发的纠纷并不罕见。

　　(2017)新29民初23号民事判决书显示，拜城县财政局向某股份制银行阿克苏分行出具的承诺函被判无效，只承担贷款公司不能清偿的二分之一的赔偿责任。在此承诺函中，拜城县财政局表示如接受贷款的投资公司无法按期还贷，拜城县财政部门将及时筹集缺口资金予以偿还。

　　(2017)最高法民终84号民事判决书显示，石河子经济技术开发区财政局与中国信达资产管理股份有限公司新疆维吾尔自治区分公司的保证合同纠纷获得二审判

　　决，石河子经济技术开发区财政局出具的承诺函被判定为无效，但需承担贷款公司不能清偿的二分之一的赔偿责任。

　　承诺函纠纷早在2004年就已存在。2004民四终字第5号民事判决书显示，2004年，最高人民法院再审判决佛山市人民政府为交通银行香港分行出具的《承诺函》无效，佛山市政府不应承担任何法律上的责任。

　　《中华人民共和国担保法》第七条及第八条明确指出，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外；学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。

　　“最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释”(以下简称“担保法解释”)进一步指出，国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理——担保合同被确认无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。

　　经记者查阅，对于有过错的担保人承担民事责任的程度，担保法解释第七条规定，“主合同有效而

　　担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。”

　　这意味着，当政府相关部门向银行等金融机构出具类似担保的《承诺函》，最多只需承担1/2的责任。

　　张远忠表示：“该类承诺函在法律上是无效的，但政府相关部门明知自己不能出具该类承诺函，却仍出具获取银行信任来获取贷款，实际上是侵害了对方的财产权，但是具体的判定，还要对双方过错进行一个具体的考量。”

　　明知故犯

　　在湖南高管局与招行深圳分行的纠纷中，法院确认湖南高管局明知自身不具备保证人资格仍出具《承诺函》，实质目的则为确相关公司获得贷款。而招行深圳分行明知湖南高管局不能成为保证人，仍要求湖南高管局出具《承诺函》，双方均存在过错。

　　记者发现，在上述提到的另三起涉及《承诺函》纠纷中，当事人均被认定为在《承诺函》开具前就知晓其无效。

　　例如，相关判决书显示，拜城县财政局明知国家机关不能担任保证人而出具具有担保性质的《承诺函》；上述某股份制银行作为金融机构，明知担保法禁止国家机关担任保证人而接受财政局担保，对担保无效双方均有过错；云浮市政府明知国家机关不能担任保证人而出具具有担保性质的《承诺函》，香港交行应当知道我国法律禁止国家机关担任保证人而接受云浮市政府的担保。

　　张远忠表示，双方明知故犯的原因是地方政府想招商引资，需要资金，而金融机构与其协定，提供资金就要政府背书，所以政府为了获取资金，只能违规出具。而从金融机构的角度讲，是想获得一个保证，当然金融机构也清楚，这类保证只是可能会得到赔偿，所以这种承诺函可以说是一种“君子协定”。

　　中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军表示，任何市场行为都是交易，交易就会有谈判，金融机构会要求地方政府满足自己的条件再放贷款，而地方政府也会考量若想获得贷款，自己应拿出什么样的条件。赵锡军认为，从经济的角度来看，政府出具担保类的支持性文件较为正常，它的目的在于拿到资金，进一步发展地方经济，但是该行为可能会让地方政府的公信力有所损害。

　　近年来，国家对于地方政府债务及承诺函相关事项作出了明确规定。如2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预〔2017〕50号)》明确指出，金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。

　　一位国有银行分行对公业务人士表示：“大约三四年前，国家在清理地方债的时候，我正好负责相关工作，当时政府出具承诺函就被明令禁止了，当然各省的情况可能略有不同。之后国家陆续出台了一些相关规定，政府出具担保性的承诺函就愈发少见了。”

　　上述国有银行分行对公业务人士告诉记者：“在清理地方债务的时候，国家对于一些政府出具承诺函并达到一定条件的项目，会纳入政府预算处理，这意味着承诺函生效。而此后，就不再允许了。如果没有纳入财政预算，银行的贷款就有风险，因为地方政府的财政预算没有制定相关的还款计划，在这种情况下，就算因为出具承诺函地方政府败诉，地方政府很可能也没钱还。”

　　赵锡军表示，近些年，由政府出具担保类支持性文件的情况有所改观，中央政府的相关文件出台后，地方政府举债的责任愈发明确；同时为了解决地方政府的融资问题，中央政府近几年追加了地方债、专项债的发行；如果未来能够更加明晰地方政府在地方事务方面的职责，同时不断提升管理要求，这个问题可能会彻底解决。