根据国家新型城镇化“十三五”规划，未来五年我国户籍人口城镇化率需达到60%左右。而由国家发改委组织编写的《国家新型城镇化报告2015》显示，去年我国城镇化率达56.1%，但户籍人口城镇化率仅39.9%，两者之间相差16.2个百分点。这意味着，很多农民虽然统计意义上被认定为城市人口，但并不代表其人口城市化过程的完成：虽然人在城市，户口却在农村，处于“人”、“户”分离状态：虽然实现了职业转变和地域转移，但缺乏身份、生活方式的转变，处于就业非正规化、居住边缘化、生活孤岛化、发展能力弱化状态，即“半城市化”现象。笔者在南方某全国新型城镇化试点Y市（以下简称“Y市”）发现，尽管农民进城落户几乎降至“零门槛”，但期待中的“农转非”热并未出现。归纳起来，农民不愿进城落户的原因主要有三：

　　后顾忧虑多：城乡两栖有弹性。目前，绝大部分进城农民工没技术、没手艺，争不上好岗位，一年到头挣钱不多，在城市打工心中无底，生怕宏观经济波动使自己在城里无事可做，而回乡又无地可种。农民最担心的是转变为城镇户口后会失去原有土地和宅基地。不少青壮年是城乡两栖，把承包地作为暂时之所，有事可做，遇有机会，再找别的工作。有农民工表示，种地虽然没有多少收入，但起码保证有饭吃，一旦遇到事情好歹有依靠。城里居住虽好，但一旦没了工作，难以生活。农民工童某去年从浙江回到老家打工。尽管当地已全面放开城区落户门槛，但在外务工10多年的童某，户口一直留在农村老家。童说，她虽然买了房，孩子能上城区公办学校，户口进不进城，对生活都没有改变。但保留农民身份，万一没了工作，还能回村里种地养活自己。

　　现实压力大：融入城市非易事。影响农民进城的原因，主要是收入低、消费水平高。在农村，有一小块地，一年吃喝基本不花钱。2015年，Y市农民工月均收入2000元，月收入超过3000元的只占约15％。同年，Y市市区商品住宅平均销售价格3500元/平方米。微薄的收入难以支撑他们在城市中养家糊口、供子女上学，更无法奢望在城市买房。笔者调查的几位年轻农民工中，一说起在城里买房，第一反应就是“想都不敢想”。在他们看来，没有房子就无法在城市里扎根。近年来，农业户口的优惠政策持续出台，吸引力大增。Y市对当地农业户口和非农业户口作了详细对比，发现在与户口相关联的12项权益中，就业、养老保险、教育、基本公共卫生服务、公共文化服务这5项城乡基本无政策差别；土地权益、粮食直补、退耕还林、农村五保、扶贫5项为农村户口独有；只有低保城市补助标准比农村每月高40元，公租房、廉租房为城市户口所独有。与之鲜明对比的是，一些城市户口含金量成色却在下降。因此，中小城市落户门槛低但承载能力有限，市政服务不优，就业和发展机会较少，对农民而言吸引力不强。农民愿在城市工作生活但不愿迁户口，是算账后的理性选择。

　　前车烙印深：非农并非金饭碗。上世纪80年代末到90年代初，不少地方出台“卖户口”政策——农民花上万八千元就可“农转非”，成年的还可以招工进厂，引得不少人或掏空家底、或东扯西拉地借债“买户口”。如今一提起这事，不少“参与者”都直呼上当，颇有种“一招被蛇咬十年怕井绳”的意味。农民陈某早年买了城镇户口，进城上过两年班后下岗回乡，经过多年打拼，终于缓过劲来，现在是当地的“土地经纪人”。妻子开个商店，一年下来，三四十万元的收入稳稳当当。“楼上楼下，电灯电话”早实现了，大车小车也齐备了。问他是否再进城，他是连连摆手。笔者注意到，近年来，随着国家一系列基础设施建设提速，Y市土地房产增值预期显著提升，助长了部分农民缓进城的情绪。

　　客观来讲，农民不愿“农转非”的背后反映出新时期农民利益的多元需求。部分农民对进城落户持观望态度甚至顾虑重重，不能简单地归结为农民群众观念落后和素质不高。城镇化应当是水到渠成的过程，户籍制度牵涉利益太多，户籍制度改革没有捷径。如果不顾实际、盲目追求城镇化率，用政府意愿替代农民意愿，难免会出现农民“被上楼”、“被城镇化”现象，让进城农民面临“回不去农村、融不进城市”的尴尬。

　　关键在于，在尊重人的城镇化发展规律、注重城乡统筹协调发展的基础上，加强顶层设计，力求创新突破。一方面，要重视城镇化背后的多元化诉求，通过优化公共服务，均衡配置公共资源，构建公平的制度环境，破除阻碍农村人口落户的制度性因素，让人人能享受均等公共服务、享受平等发展机会。另一方面，要逐步探索土地权益与户口剥离机制，引导农民从土地上有序退出，让留下和进城各得其所。既让进城农民真正在城里“扎根”，也让留村农民生活得更幸福、更有尊严。与此同时，应耐心帮助农民度过对户籍制度改革的“观望”、“犹豫”期，认真细致做好理论论证、规划引导、制度完善、舆论宣传等工作，切不可超越现实动用行政力量“拔苗助长”。　(杨明生)