积极稳妥扎实推进新型城镇化，是党的十八大和中央城镇化工作会议作出的重大决策，对四川深入实施“三大发展战略”、实现“两个跨越”、加快现代化进程具有重大现实意义。四川立足省情，认真分析异地城镇化所出现的诸多弊端和问题，认识、顺应城镇化发展规律，更新理念、注重实践，努力探索一条具有四川特色的就地就近新型城镇化路子。

　　就地就近城镇化的概念和意义

　　城镇化是指人口向城镇地区聚集和乡村地区转变为城镇地区的过程。改革开放以来，我国主要通过中西部地区乡村向沿海发达地区城镇跨省转移农业人口推进城镇化，即异地城镇化。与之相对应，就地就近城镇化是指在城镇化过程中，实现农业人口在本省范围内的城镇就地就近转移、就地就近市民化的城镇化模式。

　　就地就近城镇化，使农民就近就业、提高实际收益，符合农民的愿望。就地就近转移农村剩余劳动力，可以减少农民工大规模跨省异地流动，可以降低农民工外出务工成本，可以缓解留守儿童、妇女和老人等社会问题，也可以避免农村出现大量土地撂荒和空心村等“农村病”，同时还可以缓解大城市特别是特大城市日益严重的环境污染、交通拥挤等“城市病”。

　　就地就近城镇化，有利于国家经济均衡发展。农民就地就近进城务工、定居生活，会产生大量生产和生活需求，将在欠发达地区带动房地产、建筑业、服务业和其他相关产业发展，有效扩大内需，带动民间投资，推动国家经济均衡、持续、健康发展，有助于中西部地区脱贫攻坚工作。

　　总之，就地就近城镇化对于化解异地城镇化所带来的城镇化水平“虚高”、“半市民化”、“区域发展不平衡”、“农村病”、“城市病”等问题，对于促进经济、社会和环境协调、可持续发展具有重要作用，与“以人的城镇化”为核心的新型城镇化内涵高度一致。

　　就地就近城镇化是四川城镇化的必然选择

　　国内外成功的城镇化路径有一个共同点，即选择了与自身发展阶段和实际情况相适宜的城镇化发展模式。例如，浙江以发展中小城市和特色小城镇为主导，广东重点发展城市群和中等城市；日本和英国主要以特大城市聚集人口，德国则走出中小城市均衡发展之路。因此，四川城镇化发展路径也必须结合省情和自身发展阶段进行选择，不能盲目照搬照抄。

　　四川是全国经济大省、农业大省，但不是经济强省，是典型的西部欠发达省份，省内区域发展不协调、城乡发展不平衡，正处在新型工业化新型城镇化“双加速”发展阶段。现有城镇既存在基础设施短板明显、发展方式粗放、治理水平落后、“城市病”突出等老问题，又面临新常态下城镇化边际效用递减、政府持续投入能力减弱、资源环境约束趋紧等新问题。就四川城镇化工作而言，2015年全省城镇化率47.7%，比全国平均水平低约8.4个百分点。为缩小与全国的差距，省委、省政府确定2020年城镇化率达到54%的目标，这意味着“十三五”期间四川还有约500万农业人口需要转移。为此，解决好“人往哪里去”的问题，成为四川城镇化发展最现实、最急迫、最首要的任务。

　　从宏观形势来看，我国经济进入新常态以来，国家正在引导东部部分产业向中西部有序转移，沿海发达地区加快了产业结构转型的步伐，客观上降低了对农民工的需求，出现了大量跨省农业转移人口返回输出省的现象，四川也在不断接纳农业转移人口返川就业创业。在此形势下，显然难以继续通过跨省异地转移农业人口实现城镇化。

　　从进城成本来看，由于绝大部分跨省转移农业人口受教育程度较低、文化水平不高，他们往往都是在劳动密集型行业或低端服务业工作，收入非常有限。同时，为了保持与家庭的联系，外出务工人员还要额外支出不少通勤、通信等费用，如春节返川回家团聚的花费，降低了他们打工收入结余。同时，相对于四川省，东部沿海发达地区生活成本很高，城市房价高企, 农业转移人口难以购房置业，难以永久性迁入，难以真正融入城市，也就难以平等地享受当地市民的福利。此外, 远离家乡的年轻人常年在外打工，无法照顾自己的家庭，还带来前述空心村、留守儿童和土地撂荒等社会问题。因此，异地城镇化大大提高了农民进城的生活成本和社会成本，不利于社会和谐稳定。

　　从农民意愿来看，除了成本考虑外，农民对土地和乡愁具有与生俱来的强烈文化认同，由于文化背景和生活习惯的差异，在东部沿海发达地区外来人口缺乏归属感，从内心来讲，如果能在自己的家乡有很好的发展，没有人愿意“背井离乡”去外地讨生活。因此，就地就近城镇化更符合农民意愿。

　　从四川省情来看，随着国家“一带一路”战略的深入推进，新一轮西部大开发、成渝城市群以及四川天府新区等国家重大战略的实施，沿海地区劳动密集型产业逐步向中西部转移，各大知名企业不断落户四川，为川内剩余劳动力就地就近转移提供了前所未有的就业机会。同时，经过几十年的发展，尤其是党的十八大召开以来，四川坚持以四大城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展，承载力较强的宜居宜业宜商城镇不断涌现，已形成了由1个特大城市、3个大城市、8个中等城市、141个小城市和1531个小城镇构成的省域城镇体系，这为省内转移农业人口提供了较为充足的空间载体。

　　综上所述，坚持以人为本，就地就近转移农业人口，是四川落实国家“三个1亿人”城镇化战略中应承担的历史使命，是由四川省情和所处的发展阶段所决定的，也是现阶段四川新型城镇化发展模式的必然选择。基于以上认识，四川围绕就地就近转移的农业人口 “进城做什么”、“靠什么留下来”等战术性问题，不断探索、勇于创新，形成了一些独具特色、富有成效的实践经验。

　　就地就近城镇化的四川实践

　　（一）以优化城镇发展格局为基础

　　城镇在区域发展中居于主导地位，科学的省域城镇体系结构与空间布局，是合理引导农业转移人口就地就近城镇化的基础，优化城镇发展格局，才能提高吸纳农业转移人口的能力，进而决定区域城镇化发展水平和质量高低。因此，需要在完善城镇体系、推动城镇协调发展上下功夫；需要在构建新型城乡体系、推动城乡发展一体化上下功夫。

　　四川着力构建以四大城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局，科学编制并大力推进实施《四川省新型城镇化规划（2014~2020年）》，规划的“一轴三带、四群一区”城镇化发展空间格局正在形成。成都平原城市群一体化程度日益提高，川南城市群作为成渝经济区“第三极”的地位正在显现，川东北和攀西城市群建设质量逐步提高；绵阳、南充和泸州进入百万人口大城市行列，其他中心城市聚集人口和经济要素能力不断提高，正在成为吸纳农村转移人口的主战场；新区建设迅速推进，天府新区“一带两翼、一城六区”空间形态加速形成，9个区域中心城市新区和重点县城新区建设工作有序展开；小城镇和新村建设成效凸显，通过“百镇建设行动”建成了300个各具特色的工业镇、商贸镇和旅游镇，3年累计就地就近吸纳农业转移人口123万人；大力推进基础设施向农村延伸、公共服务设施向农村覆盖、城市文明向农村辐射,累计建成幸福美丽新村9199个。通过对城镇空间格局的优化，城市群的主体作用不断强化，大中小城市和小城镇协调发展，农业转移人口就地就近城镇化的合力不断增强。

　　（二）以提升城镇承载能力为核心

　　坚持产业支撑，就业吸纳能力得到提升。产业是城镇发展的重要动力和吸纳就业的重要支撑，城镇是产业发展的空间载体，产业发展与城镇发展相互依托、相互促进，推动着城镇经济发展，不断增强城镇对农业转移人口的就业吸纳能力。因此，四川在发展绿色产业、提高发展动力上狠下功夫。

　　通过省内五大经济区、四大城市群的统筹协调和产业协作，加强跨区域统筹整合力度，构建因地制宜、符合实际、具有特色的绿色产业发展体系。在城镇规划、建设、管理各个环节充分考量和保障产业发展需要，大力推动工业转型升级、提质增效，大力发展现代服务业，大力推进建筑业转型升级，加快推动旅游文化融合发展，切实提升绿色发展动力，有力支撑新型城镇化发展。同时，四川在幸福美丽新村建设与脱贫攻坚行动中，高度重视农村产业发展，大力推动城乡统一要素市场建设，加快农业现代化进程，积极鼓励农村产业“一三联动”发展，为新型城镇化发展提供持续推力。

　　坚持完善功能，城镇设施建设不断加强。城镇综合承载能力决定吸纳农业转移人口规模。四川省城镇化起步晚、历史欠账多，城镇规模普遍偏小，基础设施和公共服务设施建设严重滞后，人居环境亟待改善，这在一定程度上制约了人口集聚和产业发展。因此，四川在加强设施建设、增强城镇承载力上下功夫，在建设绿色城镇、创建美好生活环境上下功夫。

　　一是统筹区域基础设施建设，推进实施了一批高速公路、城际铁路、内河航道和机场、港口等重大区域基础设施项目，建成27条进出川大通道，城市群之间、区域内外互联互通的现代综合交通运输体系正在形成，强化了对“一轴三带、四群一区”城镇化发展格局的支撑作用。二是加大城市基础设施建设力度，2014年开始启动“城市基础设施建设年行动”，集中力量抓好城市地下综合管廊、海绵城市、轨道交通等重大项目建设，统筹推进道路交通、市政管网、防洪排涝、污水垃圾处理、供水节水、供气供热等市政公用设施建设。三是加强城镇教育、医疗、文化、体育、就业和社会保障等设施规划建设，城镇公共服务设施不断完善。四是大力改善城镇人居环境，开展了城乡环境治理、宜居县城试点工作，创建了62个山水园林城市，建成了一大批环境优美示范城市、县城和乡（镇），全省城市建成区绿地达11万公顷，公园面积达3.4万公顷。

　　坚持住有所居，住房困难问题逐步解决。相关调查结果显示，有超过八成农民愿意转变为城镇居民，表明农民愿意到城镇生活就业，但普遍反映解决住房问题难度最大。因此，解决住房问题成为留住人的“牛鼻子”，需要在住房建设上下功夫。

　　四川将解决住房问题作为贯彻落实国家“三个1亿人”城镇化工作部署的重要抓手，一手抓住房保障，一手抓市场供应。在住房保障方面，大力实施“百万安居工程”，“十二五”期间改造城镇危旧房棚户区和建设保障性住房173.7万套；自2013年起，在全国率先开展“农民工住房保障行动”，近20万农民工享受到城镇住房保障。在市场供应方面，推进房地产市场供给侧结构性改革，化解库存，促进房地产市场平稳健康发展，为新市民提供多元化的住房供应；四川还创新性地出台了对农业转移人口进城购房实施税费减免、财政补贴等政策，为农民工节约了购房支出，激发了农民工进城购房的积极性。以上举措为农业转移人口就地就近进城安居提供了多元途径和政策保障。

　　（三）以深化体制机制改革为保障

　　要使农民真正进入城镇、融入城镇、成为市民，必须以深化体制机制改革为保障，通过改革创新，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，化解制约发展的深层次矛盾和问题，不断释放制度红利，激发社会活力，增强就地就近城镇化的发展动力。

　　四川着力改革创新，在改革体制机制、推动市民化进程上下功夫。近年来在户籍、产权、社保等方面均出台政策深化改革。在户籍制度改革方面，全面放开除成都市外全省大中小城市和小城镇落户条件，推动农业转移人口与城镇居民享有同等权益。在农村产权制度改革方面，以放活土地经营权为重点，全面开展农村产权确权登记颁证。在城乡社保制度改革方面，实现城乡居民基本养老保险制度并轨。在土地制度改革方面，开展农村集体经营性建设用地交易、宅基地有偿退出和农村建设用地等改革试点，尊重农民意愿、将户口变动与“三权”脱钩，切实维护进城落户农民在农村的合法权益。

　　理论和实践证明，以人为核心，走就地就近城镇化的发展路径，符合四川实际、成效显著，在新形势下，应更加坚定不移地走下去，应在实践中进一步总结经验、尊重规律、创新实干，努力把中央精神在四川具体化，不断开辟就地就近城镇化工作新境界，加快形成多点多极、竞相跨越的发展格局，为四川决胜全面小康、建设经济强省提供持续动力。

　　(四川省住房和城乡建设厅厅长 何健)