纵观2018年南海局势,尽管表面上维持了基本稳定态势,但实际上云谲波诡、暗流涌动,特别是以美国为首的一些域外大国在南海竞相“造势”、轮番“表演”,成为牵动南海局势发展变化的重要变数。总体上,今年南海地区呈现出一种“内欲静”而“外风、歪风不止”的态势。笔者认为,2019年这种态势有可能进一步延续,甚至变本加厉酿成新的危机。
2018年,南海区域内国家继续携手维护区域和平稳定,有关南海共同开发、务实合作的探讨也不断增多,和平合作日益成为域内国家的共识。特别是中国与南海争议当事国关系进一步深化,中国与菲律宾、越南、文莱等双边关系不断夯实,对话与合作成为主旋律,为双边磋商处理南海问题提供了良好契机。伴随着制定南海行为准则的磋商深入推进,中国与东盟国家之间的互信进一步增强。在共同维护南海和平稳定与开展海上合作过程中,双方相向而行、互动积极。尤为令人瞩目的是,2018年11月习近平主席成功访问文莱、菲律宾,李克强总理出席东亚合作领导人系列会议并访问新加坡,更是为中国与东盟关系发展增添了新动力,推动中国和东盟全面战略伙伴关系进入了成熟期。
然而,反观一些南海区域外某些大国,其与域内国家促和平、谋合作的愿望和行动背道而驰,出于各自的利益和战略考量,打着各种旗号“挤”进南海刷存在感,纷纷把南海作为展示军事肌肉的“秀场”,导致南海安全局势呈现复杂化、尖锐化。很显然,美军舰机高强度、高频度出入南海,大搞所谓的“航行自由行动”;日本、澳大利亚、英国以及法国等域外大国军舰在南海或主动,或半推半就、半遮半掩地炫耀武力,使得南海这一地缘政治竞争层面本就逼仄的海域变得更为“拥挤”,无形中增加了摩擦风险系数。近年来,世界范围内一些国家民族主义、民粹主义回潮,而中国民众对维护海洋权益愈益关切,中国政府维护南海权益的决心与行动愈益坚定,使得涉事方彼此间的战略回旋余地和弹性空间大为压缩,稍有差池就有可能酿成重大危机。
有鉴于美国政府继续推进“印太战略”,南海作为连接印度洋和太平洋的海上要冲,俨然是美国前沿军事部署的重点和中美海上博弈的焦点之一。相比于以往,2018年美国方面在南海“航行自由行动”的频度和力度明显增强,美国B-52战略轰炸机多次飞临南沙岛礁上空,战术上的挑衅性行动也更加咄咄逼人。尽管如此,南海博弈层面也远未达到美方一贯追求的所谓“压倒性”态势。考虑到2018年中美博弈的主线在经贸领域,美国政府尚未将注意力更多地放在南海。如果今后双方博弈领域从经贸向安全等领域扩散,那么南海有可能成为美方制造“交易筹码”,进而实施战术打劫的又一张牌。从这个角度而言,2019年的南海显然不会风平浪静。但究竟能掀起多大风浪,关键是看中美如何战略互动,实现“斗而不破”。
纵观近年来美国在南海与中国博弈的路数,大致可分几种。首先,美国最讨巧的手段是离岸平衡,通过在本地区国家培植“代理人”叫板中国,搅动南海局势,最后以“道义仲裁者”的面目坐收渔利,甚至一度屡屡得手。然而,在当前南海地区国家谋求合作发展的大环境下,这样的做法已经没有什么市场了。况且,由于有菲律宾阿基诺三世政府的前车之鉴,目前已没有哪个域内国家甘愿再次充当美国的“马前卒”而开罪中国。
其次,美国最得心应手的手段是搞“团团伙伙”,通过恩威并施拉拢日本、澳大利亚等域外盟国“组团”来南海显示存在。但是,只要中国保持战略定力、运筹得当,这样的行动顶多是声势大赚吆喝,并不能从根本上化解美国在南海的战略焦虑,也无法对中国在南海的立场主张带来实质性损害。
目前看,美国最突出的手段就是赤膊上阵、硬碰硬对阵中国。而中国应对美国在南海的战术行动,也经历了从政策宣示到实际行动、从自我克制到应急而动的显著策略变化。从2001年4月中美“撞机”事件,到2009年3月“无暇号”事件、2013年12月“考本斯号”事件,再到2018年9月30日“迪凯特号”事件,进入新世纪以来中美两国在南海曾发生多次摩擦,有的甚至险些酿成重大危机。在中美关系发展新的历史背景下,双方如何进一步减少误判、管控海上危机,无疑是未来一段时间面临的重大而紧迫的课题。
当务之急是中美双方相向而行,在2015年修订的《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》的基础上,进一步增进海上行为互信措施和应急管控手段,尽力避免双方敌意螺旋上升,将有关突发因素产生的负面影响排除到最小,切实防止海上不测事件的发生;二是消除干扰、积极推进中美两军南海安全磋商,特别是就南海军事化的内涵及管控措施等核心问题进行坦率、深入的沟通对话,进一步降低双方战略互疑和战术误判;三是主动谋划推进中国在南沙岛礁的民事化建设,开诚布公地为南海区域安全与合作提供交通导航、通信、防灾救灾等多层次、多领域的“国际公共产品”,彰显中国在南海的安全责任和道义担当,为推进南海和平合作贡献更多的中国智慧和方案。 (作者是海南师范大学海上丝绸之路研究院研究员)