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全球海洋治理,为子孙后代留下一片碧海蓝天

来源:瞭望
2022-06-09 07:28:46

  原标题:全球海洋治理,为子孙后代留下一片碧海蓝天

  今年6月8日,是第十四个“世界海洋日”和第十五个“全国海洋宣传日”,主题为“保护海洋生态系统人与自然和谐共生”。

  2019年4月23日,国家主席、中央军委主席习近平在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时,首次提出“构建海洋命运共同体”的重大倡议,表示我们要像对待生命一样关爱海洋。

  海洋孕育了生命,联通了世界,促进了发展。构建海洋命运共同体理念,是构建人类命运共同体重要理念的有机组成部分。积极参与和推进全球海洋治理,也已成为推动构建海洋命运共同体的具体行动。

  当前和今后一段时间,如何将构建海洋命运共同体理念,从宏观叙事的大写意转变为精雕细琢的工笔画,让全球海洋治理的中国理念、中国方案,成为国际共识、全球行动,是需要精细谋划、着力破解的实践课题。

  全球海洋治理并不遥远

  全球海洋治理,与我们的生活息息相关。

  20世纪以来,受全球气候变暖引发的海水增温膨胀、陆地冰川和极地冰盖融化等因素影响,全球海平面持续上升。几十年来,格陵兰冰盖加速融化。如果其全部融化,全球海平面预计会上升7米。假如海平面上升1米,就可能淹没部分小岛。

  正是由于共同面临海平面上升导致被淹没的威胁,分布在太平洋、加勒比海等地的几十个小岛屿及低海拔沿海国家组成了“小岛屿国家联盟”。这些国家国土面积不大,人口也不多,但负责管理占地球表面1/5面积的海洋环境,其对全球海洋治理的呼声不容忽视。

  尽管中国沿海城市短期内尚未面临被海水淹没的威胁,但海平面上升也加剧了海洋灾害影响。2021年《中国海平面公报》显示,1980年至2021年,中国沿海海平面上升速率为3.4毫米/年。2021年,中国沿海海平面较常年高84毫米,为1980年以来最高。如今,长江口和钱塘江口咸潮入侵程度总体加重,沿海省份局部地区海岸侵蚀加剧,海水入侵范围加大。

  海平面上升,仅仅是众多全球海洋治理问题的“冰山一角”。目前,全球海洋治理领域还包括海水酸化、海洋微塑料污染和非法、不报告、不管制捕鱼等热点问题,而海洋生物多样性保护、国际海底区域和南北极治理,也是持续受到关注的重点议题。

  当前,联合国正在主导进行国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题的政府间谈判,涉及海洋遗传资源分配、环境影响评估、公海海洋保护区等海洋资源开发与环境管理的诸多问题。这些既是海洋治理的前沿问题,也是全球治理的重要议程。

  为子孙后代留下一片碧海蓝天

  党的十八大以来,中国全面参与联合国框架内海洋治理机制和相关规则制定与实施,落实海洋可持续发展目标。中国高度重视海洋生态文明建设,持续加强海洋环境污染防治,保护海洋生物多样性,实现海洋资源有序开发利用,旨在为子孙后代留下一片碧海蓝天。

  共同保护海洋生态环境,是构建海洋命运共同体理念的核心要义之一。推进全球海洋治理,则是践行构建海洋命运共同体理念的重要载体和保护海洋生态环境的具体抓手。

  作为全球治理的重要组成部分,全球海洋治理主要依据国际法、国际规则和各方达成的政治意愿协调行动,有效治理海洋污染,减少人类对海洋生态环境造成的破坏,以实现保护海洋和海洋的可持续利用、可持续发展之间的平衡。

  从治理主体看,当前参与全球海洋治理的主体是主权国家,包括沿海国、群岛国、内陆国等。此外,还有联合国框架下的相关涉海国际组织以及一些非政府组织、跨国公司、私营企业、社会民众等。

  全球海洋治理制度体系,是在联合国主导下逐步建立和完善的,联合国处于全球海洋治理的中心地位。联合国主导发起了一系列海洋治理项目、规划和倡议,形成了诸多区域性海洋治理安排,推动了政府机构、民间组织、科学界和其他利益攸关方积极开展海洋治理合作。

  从治理区域看,当前全球海洋治理主要针对的是国家管辖范围之外的海域,即公海水体和国际海底区域,后者主要是国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土。

  各沿海国管辖范围内的海洋治理,以各国为主进行。同时,全球海洋是一个命运共同体,沿海国治理和全球海洋治理也相互影响、相互关联。

  从治理重点和特点看,当前全球海洋治理主要侧重两个方面:一是聚焦如何减少人类活动对海洋生态环境的破坏,二是按照《联合国2030年可持续发展议程》中第十四个目标的规划,即如何保护和可持续利用海洋及其海洋资源,促进可持续发展。

  实践中,全球海洋治理主体的多样性,导致相关治理责任、义务的区分和利益分配是一个相互博弈妥协的过程。各类全球性海洋问题成因和治理方式技术的复杂性,使得海洋生态环境恢复的周期相当漫长,需要海量的治理资金、先进科技投入,以及各国协调一致的行动,而且治理成效不易显现,带有明显的滞缓性。比如,海水酸化的自然恢复至少需要数千年。而遏制它的唯一有效途径,是减少全球二氧化碳的排放量。

  从治理依据看,当前全球海洋治理最主要、最权威的国际法依据是《联合国海洋法公约》,同时也包括其他具有法律追溯力的国际法、国际规则和各国的国内法。此外,各类国际会议签署的国际性文件如相关倡议、宣言,虽不具有法律追溯力,但体现了国际社会达成的共识和政治意愿,也是一种指导性的依据。

  “中国理念”指引全球海洋治理实践

  加强对话与合作、维护世界海洋和平与稳定、推进全球海洋治理,始终是国际社会的共识和主流呼声。中国倡导的构建海洋命运共同体理念和共商共建共享的全球海洋治理观,符合时代发展潮流。

  2022年4月,习近平主席在博鳌亚洲论坛2022年年会开幕式主旨演讲中强调,我们要践行共商共建共享的全球治理观,弘扬全人类共同价值,倡导不同文明交流互鉴。要坚持真正的多边主义,坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序。

  共商共建共享,既是中国一贯秉持的全球治理观,也是推进全球海洋治理的重要理念。

  共商,就是坚定不移践行多边主义,坚持公平正义、扶弱抑霸,倡导国家不论大小、贫富、强弱,都是全球海洋治理体系的重要成员,都有平等参与海洋治理的权利。

  共建,就是倡导各国共同努力推动全球海洋治理机制变革,扩大发展中国家在全球海洋治理中的代表性和发言权;在海洋生态保护上坚持“共同但有区别的责任”原则,促使发达国家担起应有的责任和义务,其他国家也应力所能及采取应对海洋污染的集体行动;有效发挥涉海国际组织及非政府机构的积极作用,协商制定全球海洋治理方略。

  共享,就是讲求能力与贡献相统一,参与全球海洋治理的各方皆有贡献、皆有收获,全球海洋治理的成果应普遍惠及全人类,实现全球共享;注重支持中小国家在海洋治理上的正当诉求,协助其开发利用海洋资源、技术转移和国际融资。

  近年来,国际社会在海洋生态环境保护、海洋污染防治、海洋生物多样性养护与可持续利用、国际海底区域等全球海洋治理领域继续开展对话与合作,就若干新规则制定和新制度设计进行磋商与交流。

  当前,全球海洋治理领域最受关注的国际立法进程——“国家管辖范围外海域生物多样性(BBNJ)养护与可持续利用国际协定”和“国际海底区域矿产资源开发规章”的制定实施,正处于关键阶段。构建海洋命运共同体理念和共商共建共享的全球海洋治理观,可为其提供指引。

  着眼破解“BBNJ国际协定”谈判困局,应贯彻构建海洋命运共同体理念中“利益共同体”与“责任共同体”相统一的思想,兼顾各方关切,注重平衡海洋资源养护和可持续利用之间的关系,倡导海洋遗传资源归属国际社会的共同利益,顾及遗传资源直接开发利用方的付出,扩大并带动发展中国家的平等参与,从海洋遗传资源中获得的利益应由全人类共享,并优先采用非货币化的分享机制。

  同时,应强调各国共同承担保护海洋的义务和责任,兼顾公海自由原则,避免划区管理工具滥用,甚至沦为扩张国家管辖权的工具。积极促进发达国家与发展中国家之间关于能力建设和技术转让的国际交流,提升发展中国家在“BBNJ国际协定”相关领域的能力。

  国际海底区域资源开发规章需要解决的核心问题,是如何处理承包者、国际海底管理局和国际社会三者之间的利益分配关系,确保深海开发利用与环境保护之间的合理平衡。

  目前,开发规章对承包者所需履行义务的规定较多,而对享有的权利规定较少。因此,在开发规章修订过程中,应注重保护承包者的优先和专属开发权、机密信息等方面权利,以促进开发制度的实施和有效运作。重视欠发达的小岛屿国家对国际海底区域矿产资源开发过程中环境保护问题的合理关切。

  此外,可考虑从海洋微塑料污染防治、科学养护和合理利用渔业资源、海平面上升对沿海及小岛屿国家影响等方面入手,积极推进海洋治理国际合作,努力将相关合作项目打造成构建海洋命运共同体的样板标杆,发挥辐射和示范效应。

  全球海洋治理中国在行动

  中国推进全球海洋治理,既体现于全球海洋保护、国际海底区域资源开发利用与环境保护、南北极治理等领域的国际贡献,也涵盖国内加强海洋生态文明建设、强化海洋环境保护和治理、推动海洋资源可持续利用等方面的持续有力举措。

  海洋生态系统保护和修复,是推进全球海洋治理的必然要求。

  2020年,国家发展改革委和自然资源部联合印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》,明确将辽东湾、黄河口及邻近海域、北黄海、苏北沿海、长江口—杭州湾、浙中南、台湾海峡、珠江口及邻近海域、北部湾、环海南岛、西沙、南沙划为重点海洋生态区,将海南岛中部山区热带雨林划为国家重点生态功能区,大力推动入海河口、海湾、滨海湿地与红树林、珊瑚礁、海草床等多种典型海洋生态类型的系统保护和修复。

  同年,为期8个月的“碧海2020”海洋生态环境保护专项执法行动,集中整治破坏珊瑚礁、盗采海砂、非法倾废、破坏岸线、侵占湿地等突出问题。近年来,中国还持续推进红树林的保护和修复,成为世界上少数红树林面积净增加的国家之一。

  做好国际海底区域资源的开发,对于推进全球海洋治理至关重要。

  长期以来,中国作为国际海底管理局理事会成员,为国际海底区域治理体系建设、资源开发与可持续利用、环境保护等方面作出重要贡献。

  目前,中国是世界上获得国际海底区域勘探矿区数量最多、资源种类最全的国家;作为国际海底管理局与成员建立的首个培训和研究机构,“中国—国际海底管理局联合培训与研究中心”主要面向发展中国家、欠发达国家和小岛屿国家的学员,致力于深海科学、技术、政策培训和研究工作,展示了中国促进发展中国家能力建设、推动构建海洋命运共同体的实际行动。

  推进全球海洋治理,改善南北极治理必不可少。

  近年来,全球气候变暖严重威胁脆弱的极地生态环境。极地气候通过洋流运动和气候系统辐射到全球范围,成为引发极端天气事件的重要源头。

  中国作为南北极治理的重要参与者和利益攸关方,积极践行构建海洋命运共同体理念,持续进行极地科学考察活动。比如,第37次南极科考,主要围绕应对全球气候变化开展水文气象、生态环境科学调查和南大洋微塑料、海漂垃圾等污染物监测活动;第11次北极科考,重点开展了北冰洋中心区综合调查、北冰洋生物多样性与生态系统调查、北冰洋海洋酸化检测和化学环境调查和海—冰—气相互作用观测等调查。

  《中国的北极政策》白皮书、《中国的南极事业》白皮书等,也从不同侧面展现了中国关于南北极治理的立场主张。比如,积极通过全球、区域、多边和双边等多层次的合作形式,利用北极理事会、北极圈论坛、南极条约协商会议等平台,在极地气候变化、科研科考、环境保护、资源勘探和开发利用、安全、人文等领域进行全面合作。

  参与和主导国际规则制定的能力,是一国海洋治理能力的重要体现。

  当前,围绕全球海洋治理规则制定主导权和话语权的博弈争夺愈加激烈。中国应进一步提升参与制定涉海国际规则的能力。

  具体而言,一方面,对《联合国海洋法公约》等国际通行的多数海洋规则和协定,应继续在现有框架内发挥其建设性作用,并强调完整、准确、善意地解释和适用《联合国海洋法公约》是维护其权威性和有效性的前提。另一方面,对于《联合国海洋法公约》未予规定的事项,应适用一般国际法原则和规则,并适时提请启动《联合国海洋法公约》审议机制,对相关问题进行审议。

  可考虑在气候变化、深海资源开发、海洋生物多样性养护等领域提出建设性意见和技术性规则设置,注重与其他国家联合提案或做其工作,以增加对我提案的支持度和采纳度,及时推动有关议题进入全球海洋治理政策议程,努力将我国单方面主张诉求转化为国际规则,引导塑造更加公正合理的国际海洋秩序。

  放眼未来,我们应充分考虑中国正从海洋大国向海洋强国身份定位的转变,着眼今后海洋利益拓展等因素,为国际规则制度完善预留空间和余地。

  (吕贤臣,作者单位:海军研究院)

责任编辑:王后

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