【聚焦“十四五” 专家笔谈】

　　原标题：适应新发展阶段新要求 提高社会保障体系建设质量

　　鲁全

　　●观点

　　“十四五”时期我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，作为国家治理体系重要组成部分的社会保障制度也需要在新发展阶段有新的战略定位、建设原则和功能拓展。高质量发展应成为“十四五”时期社会保障体系建设的基本目标，不断完善法制、体制和机制建设。

　　“十四五”时期是我国迈向第二个百年奋斗目标的起步期，未来30年是建设社会主义现代化强国的关键期。“十四五”规划和2035年远景目标纲要指明了未来5年经济社会发展的总体方向和基本要求，作为国家治理体系重要组成部分的社会保障制度，也需要在新发展阶段的新要求下，找准自身战略定位，进一步明确“十四五”时期的重点任务。

　　新发展阶段社会保障

　　制度新的战略定位

　　我国进入新发展阶段，要充分贯彻新发展理念，积极构建新发展格局，这是由我国经济社会发展的理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑决定的。作为宏观领域的战略判断，三个“新”也对社会保障制度的战略定位提出了新要求。

　　新发展阶段要求社会保障制度树立新目标。新发展阶段我国将从全面建成小康社会迈向建设社会主义现代化强国。社会保障的建制逻辑和运行机制需要其从传统的以风险防范和化解为导向扩展为以有效实现国家治理、充分体现中国特色社会主义制度优势为目标，而当前迫切需要使之从地方分割的制度安排走向国家统一的制度安排。

　　新发展理念指导社会保障改革遵循新原则。新发展理念回答了关于发展的目的、动力、方式、路径等一系列理论和实践问题。在“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念中，有多条都对社会保障制度建设有指导性作用。

　　具体而言，“创新”是改革与发展的基本策略，社会保障制度也需要守正创新。当前的劳动力市场和就业方式正在发生重大的变化，自雇佣、多重劳动关系、劳动关系与劳务关系的分离等趋势迫切要求传统的社会保险制度通过创新来应对：“协调”是系统观、统筹观的具体体现，它要求将社会保障制度作为一个完整的体系来加强顶层设计和统筹推进。应做好不同保障项目之间的协调、不同层次社会保障制度之间的协调、不同改革措施之间的协调：“开放”的理念需要建立开放式的包容系统，其关键就是要实现参保和服务对象从户籍人口向常住人口的扩展：“共享”理念对社会保障制度建设具有最直接的指导意义，一方面遵循社会保障互助共济的理念；另一方面，逐步建立更加合理的责任分配机制。

　　新发展格局要求社会保障发挥新功能。全面促进国内消费是实现双循环发展格局的重要基础。新发展格局要求社会保障发挥新的功能，即在有效防范和化解风险、提升人民福祉的基础上，通过提高中低收入者的收入水平、缩小收入分配差距，稳定国民的安全预期以及与社会保障相关的养老服务、健康等产业的供给侧结构性改革，在供给和需求两端充分发挥提振国内消费市场的新功能。

　　我国经济发展的历史实践证明，在我国的经济社会发展进程中，每次社会保障体系的快速发展期都会对提振消费产生显著的拉动效应。此外，自主创新和科技进步需要依靠人才，而保障与福利则是人才流动中的关键因素。需要将社会保障视为培养、留住和吸引人才的关键法宝。要消除劳动者在跨行业、跨地区流动过程中的福利损失，鼓励创新型企业大力发展员工福利项目，从而实现从低劳工成本优势向高创新人才优势的转变。

　　提高我国社会保障体系

　　建设质量的着力点

　　进入到新世纪以来，我国的社会保障体系迅速扩张，覆盖人群日益增多，实现了量的飞跃式发展，接下来，提升社会保障制度及其运行的质量成为重要内容。当前，社会保障体系建设质量不高主要体现在发展不平衡、不充分上。

　　体系框架初步形成，但制度短板仍然存在。经过近40年的持续努力，我国已经基本建立起由社会救助、社会保险和社会福利制度共同构成的，与社会主义市场经济体制相适应的现代社会保障体系。但是，部分社会保障项目的水平仍然不高，人民群众的部分社会保障基本需求尚无法得到充分满足。例如，城乡居民的养老金绝对水平仍然较低，无法真正发挥维持其基本生活的功能；各项社会保险制度仍以传统的现金补偿方式为主，前期的预防性功能（如工伤预防、失业预警）和后期的长期支持性功能（如工伤康复、健康管理）仍发挥不足。

　　社会保障总体水平提升较快，但待遇仍有差距。近年来，随着社会经济发展水平的提高和财政对社会保障投入的不断加大，社会保障的总体水平不断提高。然而，不同群体之间的社会保障的待遇却仍有差距。其一，城乡之间的社会保障待遇差别仍然较大。2019年城乡居民月人均养老金水平仅为161.9元，不足同期职工养老金水平的5%.其二，不同地区之间的社会保障待遇存在差别。由于大部分社会保障项目或者以地方财力为主要支撑，或者与个人的缴费水平密切挂钩，且统筹层次不高，导致不同地区社会保障待遇仍有差别。其三，多层次社会保障体系建设的结构性失衡导致群体之间的待遇差距仍然存在。例如，以财政为支撑的职业年金快速发展，以企业利润为支撑的企业年金则发展缓慢，从而使得两者之间的养老金实际待遇差距仍然客观存在。

　　参保人群范围不断扩张，但参保质量有待提高。进入到新世纪后，我国的社会保障覆盖面不断扩张，提高了民众的获得感。我国已经初步构建起了全世界覆盖人口最多的社会保障安全网。但是，目前我国的参保质量仍然不高，具体表现为，其一，参保对象未能真正从户籍人口扩展到常住人口。根据现行制度安排，受雇劳动者都需要参加职工基本社会保险制度，但自雇劳动者只有拥有本地户籍才可在当地参加居民社会保险，大量非本地户籍的灵活就业人员只能在户籍所在地参保。其二，参保结构未能与城镇化水平相匹配。在城镇化的背景下，职工社会保险制度而非居民制度应当成为主体性制度。这需要通过参数化的改革提升职工制度的吸引力，从而优化参保结构，确保参保者未来的福利水平。

　　“十四五”时期完善社会

　　保障体系建设的建议

　　根据新发展阶段、新发展理念、新发展格局对社会保障体系建设提出的新要求，“十四五”期间以及面向2035年的社会保障体系建设都要牢牢抓住“高质量”和“现代化”这两个关键词。

　　进一步健全社会保障法制建设。当前，我国的社会保障法制建设虽然取得一定成绩，但仍滞后于经济社会发展，健全社会保障法制应成为“十四五”时期完善社会保障体系的首要任务。

　　其一，尽快修改社会保险法。2011年正式实施的社会保险法距今已经有10年时间，其中的很多条款和制度参数都已经发生了变化。应当按照更新、删除、增补等方式，启动社会保险法的修法工作，使法律能够真正规范实践、指导实践。其二，尽快启动养老保险法、医疗保障法的立法工作。目前，有关养老保险和医疗保障的法律条款都在社会保险法中，采取分章的方式进行规定，缺乏相应的专门法律法规。但是，养老保险与医疗保障的运行逻辑不同，应对不同的险种进行单独立法、单独规制。可以考虑将现行社会保险法定位于社会保险领域的综合法和基准法，只对社会保险的一般原则和流程进行规范，而各具体社会保险项目则采取专门立法或国务院法规的方式进行详细规定。

　　进一步完善社会保障管理体制。国家层面，应建立高效的跨部门之间合作协调机制。在省级层面，要处理好各项社会保险提高统筹层次与省以下各级政府社会保险管理机构“职责同构”的问题，实现行政管理效率的提升。在基层政府层面，面对城乡居民的各项民生需求，应当进一步打破政府职能部门之间的界限，根据当地居民的人口分布状况设置综合性的民生业务办事大厅，将与民生有关的税务、人社、医保、民政乃至教育、卫生健康等部门进行集中办公，让百姓切实体会到各项民生服务的可及性和便利性。

　　进一步优化社会保障运行长效机制。其中，养老保险制度需要建立与收入水平相关联的定比例缴费制度，目前职工养老保险按照工资的一定比例缴费，但城乡居民养老保险都是定额缴费，不利于形成合理的责任分担机制，从而需要与职工制度相统一，以当地平均收入或一定比例作为缴费基数。同时，需要实现补充养老保险从自愿参保向自动参保的转变，尽快扩大企业年金的覆盖面，使得多层次养老保险制度有实质性进展。除此之外，还要建立合理的待遇调整与待遇差距监测机制，防止待遇差距过大情况的发生。医疗保障制度则需要真正破除参保的户籍限制，实现用整合的一元基本医疗保障制度覆盖全部常住人口，真正发挥大数法则的作用。同时，要在提高劳动者收入的前提下，逐步建立劳动关系双方平分责任的筹资机制，城乡居民的医疗保险也要和养老保险一样实现从定额筹资向定比例筹资的转变。在待遇方面，则要尽快实现门诊（包括门诊慢病和门诊特种病）的异地费用直接结算，适应劳动力的跨区域流动。

　　（作者为中国人民大学中国社会保障研究中心副教授、中国社会保障学会秘书长）